 |
Статья 77
|
|
|
|
1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции).
ФЗ от 6 октября 1999 г. " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; с изм. и доп. ) определил, что систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2).
Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др. ), функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты Федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами. Именно принимая во внимание сказанное, Конституционный Суд в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700) признал неконституционными нормы Устава Читинской области, согласно которым область, вопреки ч. 1 ст. 78 Конституции, присваивала себе право согласовывать назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также считала обязательным свое мнение при назначении на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда. В последующем Конституционный Суд, касаясь указанных отношений, обратил внимание на следующее: согласование с законодательным органом субъекта Федерации при назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти возможно, если подобное предусмотрено федеральным законом и на соответствующий орган возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения; этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728). Схожим образом Конституционный Суд высказался применительно к назначению руководителей территориальных органов налоговой полиции (Определение от 28 ноября 2000 г. N 225-О//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4862); руководителей региональных органов внутренних дел (Определение от 21 декабря 2000 г. N 246-О//СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215); судей федеральных судов, функционирующих в субъектах Федерации (Определение от 21 декабря 2000 г. N 252-О//СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 273).
|
|
|
Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномачиваются осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Подобное вытекает, например, из ФКЗ от 21 июля 1994 г. " О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которому Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля (ч. 1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, что Конституционный Суд будет обладать правом разрешать конституционные (уставные) споры в правовых границах соответствующего субъекта Федерации, выступать как бы его органом конституционного правосудия, не утрачивая, естественно, статуса федерального суда, в том числе в отношениях с данным субъектом Федерации.
|
|
|
Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти. Это проявляется прежде всего в их структуре. Например, в большинстве республик имеются президенты (Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) и др. ), но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми); законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область); в 16 субъектах Федерации (по состоянию на 1 января 2007 г. ) действовали конституционные (уставные) суды, а в 34 - уполномоченные по правам человека; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного округа. По-разному именуются законодательные органы государственной власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр, Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных органов, организация исполнительной власти (в Свердловской области и городе Москве наряду с главами исполнительной власти действует Правительство, а в Республике Карелии Председатель Правительства является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики, избираемым всем населением), компетенция образуемых органов и характер отношений между ними.
|
|
|
Самостоятельность субъектов Федерации при создании системы органов государственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых, основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Согласно основам конституционного строя, данная система органов государственной власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться на человека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственный источник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11).
ФЗ " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит более конкретные положения, развивающие важнейшие элементы статуса органов государственной власти субъектов Федерации.
Правоположения о системе органов государственной власти субъектов Федерации формулируются в решениях Конституционного Суда. В частности, развернуто его позиция по данному вопросу представлена в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П (СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409). Им определено, что субъекты Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных правовых актов. При этом они, руководствуясь основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, другими положениями Конституции и конкретизирующими их федеральными правовыми актами, должны обеспечивать необходимое разделение властей, их самостоятельность и взаимодействие. Такой баланс властей может быть достигнут, если глава исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации будет непосредственно избираться населением; получит право подписывать, обнародовать и отклонять принятые областные законы; если его полномочия будут уравновешиваться адекватными полномочиями законодательного органа. Конституционный Суд, опираясь на конституционный принцип единства государственной власти, пришел к выводу, что субъекты Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей. В последующем данная правовая позиция Конституционного Суда в части прямых выборов высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) была пересмотрена Судом, который признал конституционно допустимым федеральное регулирование о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями указанных лиц по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта (Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П//СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336).
|
|
|
Положения, созвучные названным, нашли отражение в некоторых других постановлениях Конституционного Суда:
- от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700), которым признается обязательность участия главы администрации в подписании и обнародовании областных законов, его самостоятельность при решении вопросов освобождения от должностей своих заместителей и руководителей органов администрации области, подотчетность администрации законодательному органу, но только в рамках парламентского контроля;
- от 10 декабря 1997 г. N 19-П (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877), которым подтверждается право законодательного органа участвовать в формировании органа исполнительной власти области, законодательно определять схемы управления областью, структуру органов исполнительной власти, порядок организации и деятельности исполнительного органа власти;
- от 29 мая 1998 г. N 16-П (СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626), в котором сделан вывод о недопустимости даже временного совмещения государственной службы с осуществлением депутатских полномочий;
- от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728), в котором признается допустимым: отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Федерации в связи с неправомерным поведением при наличии соответствующего решения суда; участие законодательного органа в назначении членов Правительства Республики, но не всех, а только некоторых из них; прекращение полномочий высших должностных лиц с использованием института отзыва, но лишь при установлении четких правовых оснований отзыва, гарантий прав участников данных отношений и исключении облегченности процедуры в сравнении с выборами.
|
|
|
В определениях Конституционного Суда от 9 апреля 2002 г. N 162-О и от 11 мая 2004 г. N 139-О (ВКС. 2003. N 1; 2004. N 6) констатировалось, что установление права депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации исполнять свои обязанности как на постоянной оплачиваемой, так и на непостоянной основе без отрыва от основной деятельности означает возможность выбора депутатами формы деятельности в составе данного законодательного органа. В то же время, определяя порядок формирования действующей на профессиональной постоянной основе части парламента, законодатель субъекта Федерации призван установить надлежащее правовое основание и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по данным вопросам произвольных, субъективных решений. Недопустимо, сказано в Определении Суда от 11 марта 2005 г. N 72-О (ВКС. 2005. N 5), разноуровневое гарантирование независимости депутатов в зависимости от формы осуществления ими депутатской деятельности.
В экстраординарной ситуации, которая, например, имела место в Чеченской Республике (Постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. N 10-П//СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424) соответствующие органы государственной власти на временной основе могут учреждаться федеральными органами - Президентом (Указ от 8 июня 2000 г. N 1071 " Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике", с изм. от 19 января 2001 г. //СЗ РФ. 2000. N 24. Ст. 2545; 2001. N 4. Ст. 278), что согласуется полномочиями Президента (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80 Конституции).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Федерации. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов данной власти, их нацеленностью на решение повседневных социально-экономических задач, требующих порой высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий.
Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.
В российском законодательстве нет четкого определения конституционного понятия " единая система исполнительной власти". Этот пробел отчасти восполнен рядом решений Конституционного Суда. В соответствии с ними элементами единой системы исполнительной власти являются:
- высшее должностное лицо субъекта Федерации, которое представляет собой звено в единой системе исполнительной власти в Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных актов, но и Конституции, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ (Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П//СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336);
- возможность федеральных органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти, обеспечивать законность и определенные контрольные функции в отношении соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации (Постановление от 20 июля 1999 г. N 12-П//СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3989);
- обязательность решений и указаний федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728);
- право органов государственной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Определение от 28 ноября 2000 г. N 225-О//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4862);
- подчинение федеральных и региональных органов исполнительной власти единым принципам и правилам функционирования единой системы исполнительной власти (Определение от 6 декабря 2001 г. N 249-О//СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374).
Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации (ст. 2 ФЗ от 17 ноября 1995 г. " О прокуратуре Российской Федерации" //СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472).
Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент. В соответствии с Конституцией он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
Содействовать Президенту в осуществлении его полномочий, в том числе по обеспечению единства системы исполнительной власти, призваны полномочные представители Президента в семи федеральных округах. Они, согласно действующему Положению (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, с изм. от 30 января 2001 г. //СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2001. N 6. Ст. 551), выполняют преимущественно контрольно-координационные, аналитические и информационные функции, находятся в непосредственном контакте с Руководителем Администрации Президента.
На обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти нацелен Государственный совет РФ, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 (СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633). Он, в соответствии с Положением, утвержденным названным Указом, возглавляется Президентом, объединяет действующих высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и является совещательным органом, вырабатывающим рекомендации.
Организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства РФ. Конституция возлагает на него обязанности по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и т. д. (ч. 1 ст. 114). С учетом этого федеральное Правительство управомочивается обеспечивать единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направлять и контролировать деятельность ее органов; в частности, оно по вопросам совместного ведения России и ее субъектов координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляет контроль за ними, прилагает усилия для устранения разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 13, 43, 44 ФКЗ от 11 апреля 1997 г. " О Правительстве Российской Федерации" //СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712).
Целям обеспечения единства системы исполнительной власти служат специальные правовые акты - Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30//СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305) и Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311), принятое в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 " Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730).
Единство системы, отражающееся в том числе в соподчиненности входящих в нее органов исполнительной власти, не означает, однако, что органы исполнительной власти субъектов Федерации лишены самостоятельности. Принцип единства системы не противоречит принципу собственной компетенции, понимаемому как обладание кругом функций и полномочий, в который никто не вправе вмешиваться, и ответственности за осуществление предоставленной компетенцией.
В то же время, как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., до сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Президент полагает, что норма ч. 2 ст. 77 Конституции в полной мере пока так и не реализована и что Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения, в том числе с учетом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ.
|
|
|
