 |
IV. Меры по законодательной защите конкуренции, расширению
|
|
|
|
Прав бизнеса по защите своих интересов, меры по развитию
Публичных форм защиты, расширению прав саморегулируемых
Бизнес-ассоциаций
1. Изменения в сфере законодательства о защите конкуренции.
Поддержка конкуренции, гарантированная 8 и 34 статьями
Конституции, слабо обеспечена на законодательном уров-
не; положения ст. 14–16 ФЗ-135 «О защите конкуренции»
недостаточны для обеспечения соответствующих конститу-
ционных гарантий, не создают эффективных механизмов
и возможностей для субъектов экономической деятельности
по самостоятельной защите своих прав в этой сфере.
2. Меры по расширению прав и возможностей защиты своих ин-
тересов субъектами экономической деятельности, расширению
прав и роли саморегулируемых бизнес-ассоциаций:
· Развивать процедуры административного обжалования дей-
ствия/бездействия органов власти, обеспечивающие защи-
ту интересов предпринимателей в максимально сжатые сро-
ки; необходимо запретить передачу жалобы на рассмотрение
в орган власти/подразделение, на действие/бездействие кото-
рого направлена жалоба; в случае требования заявителя жа-
лоба должна рассматриваться в очном порядке, с участием за-
явителя; срок рассмотрения жалобы не должен превышать 20
дней с момента поступления.
· Ввести механизм «красной кнопки» на сайтах федеральных ве-
домств — окно, в которое могли бы обратиться предпринима-
тели в случае ущемления их прав. В настоящий момент «крас-
ная кнопка» в той или иной форме существует лишь на сайтах
отдельных ведомств. В то же время целый ряд структур, де-
ятельность которых оказывает непосредственное влияние
на инвестиционный климат (ФАС России, ФМС России, ФТС
|
|
|
России, Ростехнадзор и др.), подобных «кнопок» не имеет; не-
обходима разработка регламента работы ведомств с обращения-
ми граждан через механизм «красной кнопки».
· Расширить права бизнес-ассоциаций, позволяющих, в част-
ности, перейти в ряде случаев от мер государственного кон-
троля к механизмам самоконтроля и надзора за соблюдением
хозяйствующими субъектами требований действующего за-
конодательства путем делегирования соответствующих функ-
ций саморегулируемым организациям бизнеса с сохранением
за государством полномочий по контролю за деятельностью
саморегулируемых организаций.
· Включить бизнес-объединения в контур принятия государ-
ственных решений. Отраслевые ассоциации должны в обяза-
тельном порядке привлекаться к публичному обсуждению из-
менений в законодательстве.
· Закрепить механизм раскрытия информации о результатах
контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых ор-
ганами государственной власти. Он должен предусматривать
обязанность контролирующих органов направлять ежеквар-
тальные обзоры по итогам проверок в соответствующие са-
морегулируемые организации и объединения бизнеса, а так-
же предоставить саморегулируемым организациям право
по участию в делах о применении мер административной от-
ветственности.
Раздел I. Новая модель роста Глава 2. Стратегии улучшения делового климата...
72 73
· Предоставление бизнес-ассоциациям права выступать в суде
от имени своих членов (подавать иски в защиту третьих лиц).
В настоящее время подобное предоставлено саморегулируе-
мым организациям.
· Повысить роль бизнес-ассоциаций и бизнес-сообщества в це-
лом в подготовке стратегических документов развития стра-
ны, отдельных секторов и регионов, а также проектов норма-
тивных правовых актов.
· Расширить перечень нормативных правовых актов, подлежа-
|
|
|
щих оценке регулирующего воздействия (ОРВ), за счет оцен-
ки актов, затрагивающих отношения между хозяйствующи-
ми субъектами, а также между хозяйствующими субъектами
и государством, совершенствовать механизмы ОРВ, в част-
ности, за счет введения соответствующих норм в регламент
работы палат Федерального собрания, распространить про-
цедуры ОРВ на уровень региональной власти и местного са-
моуправления; повысить уровень правового регулирования
процедур оценки регулирующего воздействия по аналогии
с регулированием антикоррупционной экспертизы (уровень
федерального закона).
V. Меры по снижению барьеров входа на рынок
И барьеров роста компаний
Барьеры входа на рынок — одна из ключевых проблем стимулирова-
ния деловой активности и развития конкуренции.
Существующая принципиальная развилка регулирования де-
ловой активности пролегает между стратегиями контроля ex ante
и ex post. Первая стратегия является менее эффективной, более
коррупционной и создает реальные барьеры входа, не создавая
при этом гарантий соблюдения норм в процессе деятельности
фирмы. Вторая стратегия подразумевает минимизацию первич-
ного контроля с одновременным повышением ответственности
за соблюдение правил и норм ex post. Такая стратегия подразу-
мевает, в частности, переход от тотальных проверок компаний
на входе к выборочным проверкам.
Несмотря на значительные улучшения, сложности вызыва-
ют отдельные элементы процесса регистрации компаний. Больше
всего проблем возникает с регистрацией некоммерческих объ-
единений. Вместе с тем процедура создания новой компании
с момента подачи документов на государственную регистрацию
до получения всех документов, необходимых для начала дея-
тельности, занимает значительное время. Пример: регистрация
в территориальных органах ПФР осуществляется в 5-дневный
срок, но с момента представления налоговыми органами сведе-
ний, содержащихся в ЕГРЮЛ. Несмотря на то, что обмен инфор-
мацией осуществляется в электронном виде, он может занимать
значительное время. Нередки случаи, когда передача информа-
ции от налоговых органов во внебюджетные фонды осуществля-
|
|
|
ется раз в две недели.
Возможное решение: обеспечение при регистрации органи-
зации одновременной постановки на учет в государственных
внебюджетных фондах, присвоение кодов статистики и выдача
соответствующих документов одновременно с выдачей свиде-
тельства о регистрации в ЕГРЮЛ.
Целесообразно также утвердить типовой устав и протокол
собрания учредителей общества с ограниченной ответствен-
ностью, что снизит расходы предпринимателей на квалифи-
цированную юридическую помощь при предоставлении доку-
ментов на регистрацию. Соответствие документов компании
типовым также снижает возможность для сотрудников реги-
стрирующих органов действовать по усмотрению. Фактически
речь может идти о типовой фирме, бесплатном аналоге фир-
мы «под ключ».
Одновременно стоит продолжить работу над совершенствовани-
ем организационно-правовых форм, в которых создаются компа-
нии. Это разработка критериев публичных и непубличных ак-
ционерных обществ, включающая публичное размещение или
обращение акций, обязательное публичное раскрытие инфор-
мации, ведение реестра акционеров независимой организа-
цией; рассмотрение перспектив дальнейшего существования
в законодательстве России организационно-правовой формы
унитарного предприятия, основанных на праве хозяйственно-
го ведения.
Резкое повышение требований к минимальному размеру устав-
ного капитала нецелесообразно, особенно в отношении обществ
с ограниченной ответственностью и некоммерческих органи-
заций, осуществляющих приносящую доходы деятельность. Это
создает заградительные барьеры для начала предприниматель-
Раздел I. Новая модель роста Глава 2. Стратегии улучшения делового климата...
74 75
ской деятельности, особенно в сегментах малого и среднего биз-
неса. Ведение же предпринимательской деятельности в форме
индивидуального предпринимателя влечет риски обращения
взыскания на все личное имущество гражданина и не обеспе-
чивает в должной мере возможности объединения ресурсов не-
скольких лиц. Это может стать значительным фактором для
|
|
|
отказа от реализации предпринимательской активности насе-
ления.
Не меньшей проблемой является доступ компаний, особен-
но малого и среднего бизнеса, к ограниченным ресурсам, включая
инфраструктуру естественных монополий. За последние годы до-
стигнут определенный прогресс, процедуры подключения фор-
мально упростились, их официальная стоимость снизилась,
но значительные неформальные платежи остались.
Возможное решение — повышение прозрачности подключения
к инфраструктуре: открытая информация о возможностях под-
ключения, публичный список очереди на подключение по груп-
пам потребителей; штрафы в пользу компании, которой отка-
зано в подключении, в размере 70% от стоимости подключения,
если суд признал отказ необоснованным. В то же время необхо-
димо предусмотреть решение этой проблемы в рамках проце-
дур по совершенствованию регулирования деятельности есте-
ственных монополий.
Важными особенностями обладает конкурентная политика в от-
раслях, где действуют крупные регулируемые компании, явля-
ющиеся субъектами естественных монополий. Реформы в элек-
троэнергетике, на железнодорожном транспорте, в газовой
отрасли до сегодняшнего дня не достигли желаемой цели — раз-
вития конкуренции, которая позволила бы отказаться от тариф-
ного регулирования при достаточной уверенности в положи-
тельном воздействии реформы на общественное благосостояние.
Скромные успехи в области развития конкуренции обостряют
источники рисков.
Первый источник риска исходит из того, что возможности
свободного назначения цен используются в первую очередь
субъектами естественных монополий, как напрямую, так и че-
рез создание свободных от тарифного регулирования дочерних
и зависимых компаний.
Второй источник риска связан с тем, что укоренившиеся ком-
пании в этих отраслях, используя свое положение в естественно-
монопольном виде деятельности, предпринимают меры по бло-
кированию выхода на рынок новых конкурентов (используя
трудоемкие процедуры, отказывая в доступе к естественно-мо-
нопольному сегменту и т. д.). Комбинация этих рисков приводит
к ограничению конкуренции по сравнению с возможной ее ин-
тенсивностью, повышению цен и ухудшению условий договора.
Преодоление этих рисков для целей развития конкуренции
требует более жесткого контроля со стороны регулятора за условия-
ми и процедурами доступа к сетевым активам в отраслях естествен-
ных монополий (системе электропередачи, транспортировке газа,
инфраструктуре железнодорожных перевозок). Кроме того, для
|
|
|
снижения стимулов к ограничению конкуренции необходим бо-
лее жесткий контроль (а желательно — запрет) на создание субъек-
тами естественных монополий дочерних и зависимых (а также иным
образом аффилированных) компаний в нерегулируемых сегментах.
В этом вопросе конкурентная политика смыкается с полити-
кой промышленной как инструментом повышения конкурен-
тоспособности, поскольку тарифы на услуги железнодорожного
транспорта, электроэнергию, газ и его транспортировку, проце-
дуры присоединения к сетям и получения услуг субъектов есте-
ственных монополий оказывают воздействие как на условия вхо-
да для новых компаний, так и на конкурентоспособность уже
действующих.
Необходимо пересмотреть концепцию технического регули-
рования в сторону закрепления презумпции соответствия каче-
ства товара и услуги декларации производителя (вместо обяза-
тельной предварительной сертификации) при одновременном
ужесточении ответственности за несоответствия, выявленные
в процессе деятельности.
Пересмотр налоговой системы
Ключевая проблема российской налоговой системы — ее структур-
ная несбалансированность: чрезмерная нагрузка на заработную
плату, неконкурентные для развивающейся экономики ставки
НДС и налога на прибыль сочетаются с низким налогообложением
в сфере добычи ресурсов, низкими налогами на имущество, на по-
требление алкоголя и табака. Необходимо смещение фокуса налого-
вой нагрузки с производства на потребление (см. подробнее главу 5).
Раздел I. Новая модель роста Глава 2. Стратегии улучшения делового климата...
76 77
Малый и средний бизнес
Малый и средний бизнес (МСП) рассматривается государством
в настоящее время как отдельный сегмент, не включенный
в структурные преобразования экономики. Реализуя програм-
мы поддержки МСП, работая над устранением барьеров и уста-
навливая МСП некоторые льготы и преференции, государство
формирует своего рода отдельную экономику. Ресурс таких пре-
образований ограничен и в ближайшем будущем будет исчерпан.
Усилия государства по развитию МСП, напротив, должны
быть направлены на его интеграцию в экономику, кластеры,
в международную кооперацию. Задача увеличения численно-
сти занятых в секторе МСП и его доли в ВВП страны не мо-
жет быть решена отдельными, точечными мерами, не связанны-
ми со структурными преобразованиями экономической системы.
Изменение схемы бюджетных налоговых поступлений
от применения отдельных специальных налоговых режимов
Сохраняется проблема необеспеченности органов местного са-
моуправления необходимой финансовой базой, и как резуль-
тат — систематический дефицит муниципальных бюджетов. Так,
с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 г. количество полномочий муници-
пальных образований выросло в разы, а дополнительных источ-
ников финансового обеспечения их деятельности не появилось.
Предусмотренная законодательством финансовая база муници-
пальных органов, основу которой составляют налоги на доходы
и имущество физических лиц, а также налог на землю, уже пред-
полагает наличие бюджетного дефицита.
Такой дисбаланс на практике приводит к тому, что развитие мало-
го и среднего предпринимательства не входит в число приоритетов
деятельности органов местного самоуправления. Особо показатель-
на ситуация с неисполнением Федерального закона № 159-ФЗ
«Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находя-
щегося в государственной собственности субъектов Российской
Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого
субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесе-
нии изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» от 22.07.2008 г.
Необходимо изменить схему распределения налоговых посту-
плений по отдельным налогам в пользу бюджетов муниципаль-
ных образований. Бюджетирование муниципальных образований
должно основываться на перечислении в муниципальный бюд-
жет средств, полученных от компаний, в большинстве своем ма-
лых и средних, работающих на данной территории (речь прежде
всего идет о специальных режимах налогообложения: едином на-
логе на вмененный доход, упрощенной системе налогообложе-
ния, УСН на основе патента). В этом случае у муниципалитетов
появится значимый стимул оказывать всестороннее содействие
развитию малого и среднего бизнеса на конкретной территории.
На сегодняшний день лишь ЕНВД и часть ЕСХН напрямую
зачисляется в местный бюджет плюс есть 2 местных налога:
на имущество физлиц и земельный налог.
Сохранение действующих специальных налоговых режимов
В последнее время все чаще говорится о сокращении специаль-
ных налоговых режимов. В частности, в «Основные направле-
ния налоговой политики до 2014 года» включен тезис об отмене
единого налога на вмененный доход. Вместе с этим не предпо-
лагается предоставление какого-то аналога. При этом ежегодно
собираемость налоговых поступлений от ЕНВД в абсолютных
цифрах увеличивается. Это простой и удобный режим, примене-
ние которого освобождает от обязательности применения кон-
трольно-кассовой техники.
Целесообразно сохранить все виды специальных налоговых
режимов для субъектов малого и среднего предприниматель-
ства. Это позволит сохранить не только налоговые поступления
от этой категории бизнеса, но и лояльность предприниматель-
ского сообщества к власти и будет способствовать укреплению
традиций легальности в российском бизнесе. Именно благодаря
этим простым режимам в начале 2000‑х гг. удалось добиться ле-
гализации значительной части предпринимателей.
Создание условий для перехода
от нелегальной самозанятости к предпринимательству
Проблема самозанятости граждан в последнее время приобре-
ла особую актуальность в свете кризиса и, как следствие, суще-
ственного роста уровня безработицы. Решение задачи сокраще-
ния так называемой теневой части бизнеса напрямую зависит
Раздел I. Новая модель роста Глава 2. Стратегии улучшения делового климата...
78 79
от успешности реализуемой государством политики по под-
держке и стимулированию развития субъектов малого и средне-
го предпринимательства. Прежде всего это создание максималь-
но благоприятных условий для открытия и ведения своего дела
на законных основаниях.
Эффективной мерой стимулирования легальной самоза-
нятости граждан может стать введение разновидности патента
специально для самозанятых граждан, т. е. физических лиц, как
осуществляющих предпринимательскую деятельность и заре-
гистрированных в качестве индивидуальных предпринимате-
лей, так и осуществляющих несистематическую деятельность без
необходимости прохождения процедуры государственной реги-
страции в качестве индивидуального предпринимателя, без при-
влечения наемной рабочей силы.
Введение патентов необходимо проводить при одновременном
сохранении других упрощенных схем налогообложения, включая
ЕНВД.
Налоговая нагрузка должна быть в случае патента привязана
не к обороту, а к факту осуществления предпринимательской де-
ятельности. Это одно из важнейших направлений, которое необ-
ходимо реализовать в этой сфере, поскольку количество самоза-
нятых (особенно в интернет-пространстве) увеличивается.
Параллельно необходимо проводить работу по раскрытию по-
тенциала отдельных социальных групп населения, которые в боль-
шей степени предрасположены к вовлечению в предприниматель-
скую деятельность. К таким группам относятся: отставные воен-
нослужащие и отставные сотрудники органов внутренних дел;
молодежь, студенты; граждане, потерявшие работу. Для активно-
го вовлечения таких групп необходима разработка и внедрение
специальных программ поддержки, переобучения, стимулирова-
ния предпринимательской деятельности, пропаганда и PR.
|
|
|
