Система дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным гражданским служащим

Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взысканий, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.

В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является «более строгим» видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым «лояльным» дисциплинарным взысканием является замечание, которое «сводится к устному порицанию провинившегося работника». По ее мнению, «выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя». С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.

Здесь скорее можно согласиться с мнением И.В. Погодиной, что «выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием». Различие здесь носит «психологический» характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру «правовосстановительного» характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию. Нужно сказать, что ранее в КЗоТ РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей «лестницы» взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, на наш взгляд, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих.

Закон о государственной гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:

) замечание;

) выговор;

) предупреждение о неполном должностном соответствии;

) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами «а» - «г» пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37 Закона о гражданской службе.

Вместе с тем по своим фактическим последствиям и характеру воздействия на правонарушителя первые три вида дисциплинарных взысканий практически не отличаются. Возникает вопрос: в чем же тогда смысл расширения перечня дисциплинарных взысканий?

По нашему мнению, в данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания. В этом смысле интересными представляются положения Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Так, например, дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, - о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.

Как отмечает А.С. Ковалев, наказание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии играет двойную роль:

во-первых, как самостоятельное взыскание, имеющее морально-психологический, воспитательный характер, направленное на исправление военнослужащим своего поведения образцовым выполнением воинского долга;

во-вторых, как предупреждение о том, что в отношении военнослужащего в последующем может быть применено более строгое наказание в виде досрочного увольнения с военной службы или снижения в должности.

Как представляется, на государственной гражданской службе очевидным аналогом предупреждения о неполном служебном соответствии является предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако, в отличие от законодательства о военной службе, законодательство о службе гражданской никаких особенностей применения данного взыскания не предусматривает. Между тем хотелось бы подчеркнуть, что, исходя даже из самого его названия, оно должно применяться к тем гражданским служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если гражданский служащий в момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае, отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе, на наш взгляд, не может об этом свидетельствовать. Уместно опять-таки вспомнить, что вопрос о соответствии или несоответствии служащим замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации (ст. 48 Закона о государственной гражданской службе). В этом плане выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе в полном соответствии с положениями ст. 48 Закона.

По сравнению с прежним Законом об основах государственной службы ст. 57 Закона о гражданской службе также вводит ранее не известное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.

Здесь можно отметить, что законодательство о государственной службе и отдельных ее видах всегда тяготело к применению дисциплинарных взысканий, связанных с переводом на иную должность. Например, уже упоминавшимся выше Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. №810 (абз. 2 п. 4) было предусмотрено: «Должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нарушившие федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, не исполнившие или ненадлежаще исполнившие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и вступившие в законную силу решения судов, могут быть… понижены в должности…» Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в качестве дисциплинарного взыскания за нарушение служебной дисциплины также предусматривает понижение в должности (ст. 38).

В специальной литературе перевод на другую должность государственной службы в качестве дисциплинарного взыскания (в частности положения названного выше указа Президента РФ) подвергались критике как несоответствующие конституционному принципу свободы труда. Так, например, С.А. Иванова обоснованно указывала, что «поскольку, как уже отмечалось ранее, гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, указанный перевод - это одно из изменений трудового договора, связанное с ограничением права на труд, и поэтому перевод возможен только с письменного согласия государственного служащего (ст. 72 ТК РФ). В противном случае речь идет о принудительном труде, который запрещен действующим законодательством».

Таким образом, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка.

По всей видимости, при применении данного дисциплинарного взыскания следует руководствоваться указанием части 10 ст. 58 Закона о гражданской службе, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако из текста закона остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня, либо о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности? А.Ф. Нуртдинова полагает, что «при применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило, нижестоящей и менее ответственной должности гражданской службы на конкурсной основе». С этим мнением в принципе можно согласиться, с той, однако, поправкой, что формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать. В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле: освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.

В литературе уже обращалось внимание на сходство освобождения от замещаемой должности и дисциплинарного увольнения. Так, например, А.В. Сергеев указывает, что освобождение от должности как мера дисциплинарного взыскания очень близко к дисциплинарному увольнению и сопряжено со значительным ограничением прав гражданского служащего, привлекаемого к ответственности.

Здесь представляется необходимым обратить внимание на следующее, с нашей точки зрения принципиальное, обстоятельство: законодатель и в Трудовом кодексе и в Законе о гражданской службе ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, о чем было сказано выше. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют. Другими словами, при существующем положении дел представитель нанимателя может за любой дисциплинарный проступок освободить гражданского служащего от замещаемой должности, что фактически означает увольнение с государственной гражданской службы. Такая ситуация, на наш взгляд, требует внесения изменений в действующее законодательство о гражданской службе с тем, чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности.