Вопрос №2 Общее понятие управления. Управление как социальное явление, его элементы.

ТЕМА № 1 «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ

План лекции

Вопрос №1 Историческое развитие административного права.

Вопрос №2 Общее понятие управления. Управление как социальное явление, его элементы.

Вопрос №3. Функции социального управления и стадии управленческого цикла.

Вопрос №4. Государственное управление, его признаки и принципы.

Вопрос №5. Исполнительная власть и ее место в системе властей. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

ЛИТЕРАТУРА (Смотри приложение)

Нет такого общества или государства, которые бы не были заинтересованы в успешном управлении своими со­циальными делами. Именно социальные дела отражают общий интерес и потребности общества, государства и граждан к самосохранению и обеспечению жизнедеятель­ности. Для решения этих целей необходимо организовать, упорядочить и постоянно регулировать поведение людей, деятельность государственных органов и социальных ин­ститутов, а также поддерживать общественный порядок.

Оценивая исторические аспекты развития рассматри­ваемого нами явления, можно увидеть, что корни его ухо­дят глубоко в древность. Поддержанию порядка и обеспе­чению послушания подданных, благоустройству, органи­зации войска, сооружению дорог и каналов большое вни­мание уделялось в Египте, Греции и Риме. Изначально понятие «полиция» означало управление делами полиса, то есть города (государства). И только в последние три-четыре столетия оно стало означать специализированную службу охраны общественного порядка и внутренней безо­пасности.

В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в грани­цах феодальных владений князей, монархов, правителей, где допускалась концентрация функций государственного управления. Позднее, формирование абсолютной монар хии ознаменовало создание большого административного аппарата, функции которого дифференцировались сообраз­но развивающейся специализации общественных функций. Более масштабным и сложным процесс управления стано­вится в период развития капитализма. В этот период рас­тет объем государственного управления и государственных дел, требующих выполнения в интересах общества.

Управление в государстве всегда было актуальной за­дачей. Нередко управление государством и администра­тивные преобразования связывались с обликом великой личности. Правитель держал в своих руках все нити ад­министративного управления и концентрировал принятие основных решений, а исполнительно-бюрократический аппарат беспрекословно выполнял его веления. Видимо, не случайно на вершине именно исполнительной власти были те, кто реально управлял государственными делами. История и современность дают этому массу примеров.

Также исторический анализ позволяет нам не без осно­ваний утверждать, что полицейское право было предтечей административного. Основателем этой теории считается французский администратор времен Людовика XIV Н. Де-ламора, чья книга «Мысли о полиции», написанная им в 1707 году, содержит обширный материал о деятельности полиции по охране населения, собственности, дорог, торговли, финансов, обеспечению безопасности. Распростра­нение этой деятельности на различные сферы жизни отме­чается в трудах австрийского деятеля Е. Зонненфельса «Основные начала полиции, коммерции и финансов», уви­девших свет в 1776 году. Изначально к сфере администра­тивного права как камералистики относились вопросы финансов, хозяйства, управления и публичного порядка. Полицейская власть дала основу к развитию полицейско­го права. Далее, с течением времени, под влиянием идей и институтов конституционализма, наука административно­го права специализируется и прочнее связывается с зако­ном и отношениями граждан и власти. Одновременно с этим меняются ее публичные задачи. Эти процессы наблю­даются как в Западной Европе, так и в России¹.

Принято считать, что наука административного права в России возникла в первой половине XVIII века. Первона­чально она была наукой о полиции и именовалась наукой полицейского права. В XV-XVI вв. управление в России строилось по старинке, Приказы были медлительны в сво­их действиях. Преобразовательная деятельность Петра I проявила себя во многих сферах государственной, хозяй­ственной, военной и культурной жизни, а также в сфере административного управления. Отсутствие парламента да­вало царю неограниченные возможности в сфере управле­ния государством, в связи с чем Петр I провел ряд круп­ных реформ, которые достаточно подробно описаны в на­учно-исторических трудах, например, СМ. Соловьев дос­таточно подробно описывает их в своей работе «Публич­ные чтения о Петре Великом».

К основным нововведениям, имевшим огромное исто­рическое значение, относятся: в первую очередь обнародо­ванный в 1722 году «Табель о рангах», в соответствии с которым гражданская и военная служба подразделялись на 14 рангов; именно он положил прочную основу госу­дарственной службе. Далее Петром I были перестроены центральные учреждения, в 1699 году Боярскую Думу сме­нила Ближняя канцелярия, которая состояла из восьми доверенных лиц царя, а в 1711 году был учрежден Сенат с административными, судебными и отчасти законодатель­ными функциями. Сенат руководил всеми учреждениями, связь с губерниями осуществлялась через губернских ко­миссаров. Однако и над сенатом Петр I учредил надзор, он ввел должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Ко­ренным образом была изменена система отраслевого уп­равления. Вместо старых приказов было образовано 11 кол­легий, среди которых иностранная, военная, юстиц-кол­легия и т.д. Их функции и деятельность определил опуб­ликованный в 1720 году Генеральный регламент коллегий. В 1708-1710 гг. была проведена перестройка территори­альных органов, которая знаменовалась созданием 11 гу­берний. Губернатор обладал полнотой административных, политических, судебных и финансовых полномочий, в осу­ществлении которых ему помогали чиновники и комисса­ры. В 1719 году страну разделили на 50 провинций, во главу каждой поставив воеводу, а каждую провинцию по­делили на дистрикты. Таким образом, были сделаны пер­вые шаги к развитию городского самоуправления.

В период правления императрицы Екатерины II, ре­форматорский курс Петра I был продолжен.

Перу великой императрицы принадлежат «Правила управления», которые начинаются со слов о пагубности ошибок государственных людей для народа. Из этого и вытекает первое правило, которое гласит о том, что необ­ходимо просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе — нужно ввести добрый порядок в государ­стве, поддерживать общество и заставить его соблюдать за­коны. Правило третье - нужно учредить в государстве хо­рошую полицию. Четвертое правило гласило о необходимо­сти способствовать расцвету государства, а пятое — необхо­димости сделать государство грозным для себя и внушаю­щим уважение соседям.

Также к числу первых работ, посвященных полицей­скому праву России, относится книга П, Гуляева «Права и обязанности городской и земельной полиции и всех вообще жителей Российского государства в отношении к по­лиции», опубликованная в 1824 году. А в 1840 г. была издана книга по полицейскому праву Н. Рождественского «Основания государственного благоустройства с примене­нием к российским законам».

К наиболее масштабным трудам русских ученых полицеистов и административистов последней четверти XIX — начала XX вв. (в период до 1917 года) относятся: труды «Полицейское право» И. Андреевского (1877 г.), «Адми­нистративное право (Полицейское право, Право внутрен­него управления) В. Ивановского (1904 г.), «Очерк науки полицейского права» И. Тарасова (1897 г.), «Полицей­ское право» В. Дерюжинского (1917 г.), «Основные нача­ла административного права» (1917 г.) А. Елистратова.

В советский период, после 1917 года, в связи с возник­новением государственного управления наука администра­тивного права стала формироваться как отрасль права, которая регулирует управленческие отношения, ее родо­начальниками явились: А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский.

В начале 30-х годов, под предлогом того, что право отмирает, разработка проблем науки административного права была прекращена. Исключено было преподавание курса административного права в юридических учебных заведениях. Вполне естественно, что такое положение не могло продолжаться долго.

Первое Всесоюзное совещание по вопросам науки Совет­ского государства и права, состоявшееся в июле 1938 г., признало необходимым восстановить науку администра­тивного права и возобновить ее преподавание в высших юридических учебных заведениях.

В период с 1938 по 1940 гг* в юридических журналах публиковались статьи, посвященные вопросам теории ад­министративного права, а в 1940 г. был издан учебник по советскому административному праву для студентов юри­дических институтов, авторы которого исходили из соци­алистической природы государственного управления.

Военный период истории нашей страны подтвердил возможность органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок — вот что являлось основой воен­но-тыловой деятельности аппарата управления. Наиболее интенсивно наука административного права стала разви­ваться после Великой Отечественной войны. Послевоен­ные годы потребовали перестройки и стабилизации госу­дарственных органов. В связи с этим советские административисты С.С. Студенкин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лу­нев, И.Н. Анатов и другие много внимания уделяли раз­работке теории органа государственного управления и воп­росам правового положения различных видов органов — министерств, ведомств и др. А также ими было уделено большое внимание укреплению законности и государствен­ной дисциплины в деятельности исполнительно-распоря­дительных органов.

В настоящее время перед административистами стоит проблема создания трудов по актуальным вопросам тео­рии административного права, тесно связанных с соци­ально-экономическими преобразованиями в стране и с осу­ществлением государственной власти в России на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Перед наукой административного права стоят задачи, связанные с совершенствованием механизма администра­тивно-правового регулирования, улучшением системы уп­равления, обновлением административного законодатель­ства, повышением эффективности правоприменения, ук­реплением законности, правопорядка и дисциплины.

Учебная дисциплина «Административное право Россий­ской Федерации» ставит своей целью дать учащимся в процессе ее изучения необходимые знания об исполнитель­ной власти и механизме правового регулирования отноше­ний в обществе, которые складываются в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти.

Те управленческие общественные отношения, которые регулируются административным правом, многообразны, охватывают широкие сферы и отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политическо­го строительства. А из этого следует, что знания, умения и навыки, которые формируются у учащихся в процессе изучения данной дисциплины, необходимы как будущим работникам органов исполнительной власти и местного са­моуправления, так и работникам предприятий, организа­ций, менеджерам и предпринимателями.

Вопрос №2 Общее понятие управления. Управление как социальное явление, его элементы.

Жизнь общества настолько сложна и многогранна, что для осуществления разнообразных задач, которые в ней возникают, необходимы определенная упорядоченность и согласованность в действиях людей и их объединений,

Всякая совместная деятельность людей, которая осу­ществляется в более или менее крупном масштабе, нужда­ется в управлении и руководстве. Латинский термин «administration» означает руководство.

В современной науке административного права существует масса определений отрасли административного права. Большинство из них позаимствовано из прошлого и не отличаются особой оригинальностью, поскольку традиционно отсылают нас к предмету правового регулирования. Так, начиная с профессора И.Т. Тарасова, определявшего административное право как совокупность "правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве, в данную эпоху" *(14), продолжая в эпоху советского государства определениями типа определения, данного Б.М. Лазаревым: "советское административное право: может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют отношения в сфере государственного управления, т.е. те отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами: государства исполнительной и распорядительной деятельности", административное право и сейчас определяется как "самостоятельная публичная правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью".

Профессор Ю.М. Козлов писал, что "административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)". Аналогично Д.М. Овсянко утверждает, что "административное право - одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления)"

Административное право, являясь самостоятельной от­раслью в системе российского права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, которые складываются, главным образом, в сфере государственного управления, кото­рое является разновидностью социального управления.

Управление представляет собой организующую деятель­ность людей, которая осуществляется для достижения оп­ределенных целей.

Управление характеризуется внутренней целостностью и неизменно предполагает присутствие в рамках системы субъекта (управляющего элемента) и объекта управления (управляемых элементов). Субъект управления имеет приоритетное, ведущее значение среди элементов системы. Взаимоотношения субъекта и объектов управления основаны на подчинении последних первому.

Необходимо иметь в виду, что управление может осуществляться как путем внутреннего организующего взаимодействия элементов системы, т.е. посредством самоуправления, так и с использованием механизмов внешнего управления. Самоуправляемые системы (в основном биологические и большинство технических систем) имеют в своей структуре управляющую и управляемую подсистемы, находящиеся в постоянном взаимодействии. Однако, такая сложнейшая социальная система, как право, не является самоуправляемой и предполагает наличие внешнего управляющего воздействия.

Кроме того, управление имеет функциональную структуру, т.е. характеризуется наличием у субъекта управления определенного набора функций, обеспечивающих достижение целей управленческого воздействия на объекты управления. Такие функции разнообразны, но все они сводятся к одному из следующих типов функций: планирование, организация, координация, регулирование, распорядительство, контроль (надзор). Применительно к функциям управления возникает вопрос о соотношении понятий "управление" и "регулирование". Зачастую на практике распространено мнение, что регулирование осуществляется государством в отношении самостоятельных субъектов, в то время как государственный "сектор" общественной жизни управляется. В свете того, что регулирование - это одна из функций управления, заключающаяся в разработке правил оптимального поведения, такого рода мнение представляется глубоко ошибочным. Регулирование соседствует в управленческом процессе с другими функциями, являясь основной, но не единственной.

Как отмечает Д.Н. Бахрах, существенными признаками управления являются: обратная связь, информационное содержание и целенаправленность.

Первый из указанных признаков характеризует управление как явление, основанное на эффекте обратной связи между субъектом и объектом управления. Иными словами, управляющий субъект в целях организации оптимального управленческого воздействия должен получать информацию о результатах действия отданных им команд, распоряжений и их соответствии поставленным управленческим целям. Налаживание обратной связи между субъектом и объектом обеспечивает единство, целостность, автономность системы, ее устойчивость к внешним раздражителям и оперативность управленческого реагирования на изменяющиеся условия внешней и внутренней среды

В связи с воздействием человека на различные сферы жизни выделяются следующие виды управления:

Во-первых, биологическое — связанное с выбором над­лежащей формы воздействия на животный и раститель­ный мир;

Во-вторых, техническое — управление технологически­ми процессами, механизмами и т.д.

В-третьих, социальное — формирующее формы влия­ния на связи человека с человеком, управление человече­ским обществом.

Социальное управление в полной мере отвечает признакам и особенностям управления вообще. Однако как явление свойственное исключительно социальным системам характеризуется и собственными

Социальное управление, в свою очередь, включает в себя государственное управление (управление делами госу­дарства) и негосударственное (управление делами частных организаций, общественных формирований и т.п.).

Управление делами государства осуществляют все орга­ны государственной власти. Согласно Конституции Россий­ской Федерации такое управление реализуется в формах законодательной, исполнительной и судебной деятельнос­ти. Эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обус­ловлена «разделением труда» между органами государства.

Управление предполагает наличие субъекта управле­ния (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управле­ния) связей.

Каковы же признаки социального управления?

По мнению Ю.М. Козлова, социальное управление обладает следующими чертами:

социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей, т.е. управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы;

социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность;

социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, т.е. представляет собой руководство поведением людей;

социальное управление достигает своих целей в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями;

социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений; отсюда властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует "господствующую волю", а объект подчиняется ей;

социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления, в роли которых выступают определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления.

Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Во-вторых, главное назначение социального управле­ния — это упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности.

В-третьих, объектами воздействия социального управ­ления являются поведение участников совместной деятель­ности и взаимоотношения между ними.

В-четвертых, социальное управление, регулируя пове­дение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей.

В-пятых, основа социального управления, это сопод-чиненность воли участников управленческих отношений.

И, наконец, последний признак, механизм реализации социального управления олицетворяют субъекты управле­ния, иначе говоря, органы управления.

Таким образом, мы видим, что социальное управление - это возникающее между людьми, объединенными в социум властные взаимоотношения, направленные на корректировку поведения управляемых субъектов (в совокупности представляющих собой объект управления) управляющими субъектами (выступающими в виде органов управления).

12Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: