 |
Льготы, субсидии, бюджетные ссуды
|
|
|
|
Весьма важным и интересным является процесс адаптации хозяйства и его субъектов к жестким бюджетным ограничениям, или, может быть, более точно, процесс уклонения от них с изобретением каждый раз новых и новых способов. Одни стремились спастись, выжить; другие – обогатиться, половить рыбку в мутной воде ломки всех экономических и социальных отношений.
Один из таких способов адаптации упоминался – это неплатежи. В плане отношений с бюджетом в 1992–1994 гг. наиболее популярным способом уклонения от жестких бюджетных ограничений были различного рода льготы по налогам.
Логика в первую очередь подсказала, что если нельзя больше получать деньги из бюджета, то следует их туда недодавать. Любимый в ту пору аргумент предприятий и регионов: мы деньги не просим, вы только позвольте оставить у себя суммы, которые мы перечисляем в бюджет.
Льготы под давлением лоббистов давались, потом их с колоссальным трудом и потерями приходилось отнимать. Всякий раз оказывалось, что строго целевая льгота, на первый взгляд вполне разумная, притягивала к себе, как мух на мед, рой тех, кто хотел ею воспользоваться в своих интересах. Контроль за ситуацией, как правило, утрачивался.
Пожалуй, самый яркий пример – льготы Национальному фонду спорта. Указом Президента № 1927 от 22 ноября 1993 г. "О протекционистской политике в области физической культуры и спорта" этому фонду разрешался беспошлинный ввоз товаров, доходы от продажи которых должны были пойти на поддержку спорта, подготовку спортсменов к Олимпийским играм и т.п. Логика проста: денег на эти цели государство не дает, через год-два первая спортивная держава мира останется без спорта и без спортсменов. Эту мысль внушали президенту приближенные лоббисты А. Коржаков, М. Тарпищев и др.
|
|
|
Итог: буквально через несколько месяцев едва ли не все алкогольные и табачные изделия ввозились в Россию без пошлин. Национальный фонд спорта стал крупнейшим финансовым и криминальным центром. Разборки вокруг него продолжались потом три года. Бюджет понес серьезные потери. А спорту досталась лишь малая толика тех огромных доходов, которые были получены околоспортивными дельцами. Огромными усилиями и ценой нескольких триллионов из бюджета А. Чубайсу в 1995–1996 гг. удалось перекрыть этот кран.
Аналогичная ситуация – Указ Президента № 2254 от 22 декабря 1993 г. "О мерах государственной поддержки деятельности российских объединений инвалидов", согласно которому предприятия при союзах инвалидов, глухих, слепых, ветеранов Афганистана получили существенные льготы по налогам и таможенным платежам. Одно из следствий – взрыв на Котляковском кладбище в Москве, унесший жизнь лидера инвалидов Афганистана.
Общая сумма только указанных льгот в годовом исчислении составила, по оценке МВЭС, около 1 млрд. долл.*
* Синельников С.Г. Указ. соч. С. 226.
Еще с горбачевских времен по инициативе B.C. Павлова применялись различные изъятия из доходов предприятий за счет отнесения их на себестоимость продукции. В 1992–1994 гг. эта практика сохранялась в отношении централизованных фондов ряда министерств, ведомств, крупных компаний.
Так, РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", МПС, "Минтопэнерго" и некоторые нефтяные компании имели право образовывать инвестиционные и стабилизационные фонды за счет этого источника. 1,5% от себестоимости на добровольной основе получало Министерство науки и техники для финансирования прикладных исследований и разработок. Тем самым сокращалось поступление в бюджет налога на прибыль, так как из-под него выводились крупные суммы. РАО "Газпром" еще в 1995 г. имело стабилизационный фонд в 29 трлн. руб., при этом бюджет нес потери на 0,6% ВВП*.
|
|
|
* Там же. С. 226.
Примерно на такую же сумму требовал образования инвестиционного фонда для нефтяной промышленности министр топлива и энергетики Ю.К. Шафраник. Его выступление на заседании Правительства в начале 1995 г., когда обсуждался бюджет и делились крохи на науку и культуру, вызвало даже смех в зале. Требование отвергли.
Но подобными же льготами по указам президента пользовались:
• учреждения культуры и искусства;
• учреждения кинематографии;
• архивная служба;
• органы внутренних дел;
• Главное управление охраны;
• Калининградская область;
• ИТАР-ТАСС;
• Западно-сибирский металлургический комбинат;
• предприятия нефтяного комплекса;
• АвтоВАЗ;
• АО "AVVA" (Автомобильный всероссийский альянс) Б.А. Березовского и др.
Некоторые льготы, например в виде бюджетных ассигнований в размере уплачиваемых экспортных или импортных пошлин, предоставлялись постановлениями Правительства.
Другой вид поддержки за счет бюджета – субсидии и дотации.
Формально с 1993 г. бюджетные дотации получали только две отрасли – угольная промышленность и сельское хозяйство. Но и в этих случаях давление лоббистов приводило к их нерациональному использованию.
В угольной промышленности деньги шли на первых порах в основном на дотации убыточным шахтам, а не на реструктуризацию отрасли и социальную помощь высвобождаемым шахтерам. Распоряжалось государственными деньгами объединение "Росуголь", бывший Минуглепром, ведя политику в своих интересах. Например, против всех экономических соображений из дотаций были выделены средства на строительство угольного терминала в порту Усть-Луга в Финском заливе, через который планировали за 6–7 тыс. км везти уголь из Кузбасса в Европу, рассчитывая на бесконечное сохранение сверхльготного железнодорожного тарифа. На самом деле авторы особо и не рассчитывали на то, что угольный терминал когда-нибудь будет работать. Им важно было строить порт, получать подряды, тратить деньги, получая свою долю. Ситуация изменилась только после того, как в реструктуризации угольной промышленности стал принимать участие Всемирный банк.
|
|
|
В аграрном секторе дотации представлялись большей частью в форме бюджетных ссуд, которые шли в основном на госзакупки в федеральные и региональные продовольственные фонды (0,8% ВВП). Осенью 1993 г. были отменены льготные кредиты Центробанка, в том числе сельскому хозяйству, а также субсидии на импорт продовольствия. Теперь федеральный центр мог давать ссуды только через бюджет.
Стоит обратить внимание на логику развития событий, чтобы оценивать их не в свете сегодняшних условий, но в контексте того времени. Еще вчера деньги не составляли проблемы, но невозможно было достать материальные ресурсы. Когда деньги стали входить в цену, отдушиной стали кредиты ЦБ. Но вот и их не стало. Только через бюджет. А бюджет утверждает парламент. Так исчезли и технические кредиты странам СНГ. Условия менялись с огромной быстротой, требуя немедленной реакции.
Закупки в продовольственные фонды и субсидии на импорт еще вчера казались абсолютно необходимыми. Сейчас реальную необходимость ощущали только те, кто на них мог поднажиться. Но вчерашний страх перед дефицитом, перед голодом давал о себе знать. И так повсюду: условия иные, а мысли те же, вчерашние. И это был важный фактор динамики реформ, как и в целом экономической динамики.
Дж. Сорос в своей книге о кризисе капитализма писал о влиянии фактора ожиданий и прогнозов (принцип рефлексивности) на финансовые рынки*. По сути здесь мы имеем дело с чем-то подобным.
* Сорос Дж. Кризис мирового капитализма. М.: ИНФРА-М, 1999.
Бюджетные ссуды по новым правилам можно было получить не более чем на шесть месяцев с возвратом не позднее конца текущего года. Тем самым как бы бюджет не нарушался. Кто не получил положенные ему деньги в апреле из-за того, что их отдали другому в виде ссуды, мог рассчитывать на декабрь. На самом деле это, конечно, был подрыв бюджетной дисциплины, но приходилось изворачиваться. Такой способ казался приемлемым, так как недофинансирование нарастало и получить апрельские ассигнования в декабре все равно казалось благом.
|
|
|
Еще одно важное обстоятельство: бюджет не мог отказаться от подобных операций, вообще-то ему не свойственных, еще и потому, что отсутствовал нормальный банковский кредит. Бюджетные ссуды и субсидии его отчасти заменяли, что увеличивало нагрузку на бюджет.
Бюджетные ссуды давались регионам, которые, собственно, обязаны были финансировать закупки в продовольственные фонды (Указ Президента № 2280 от 24 декабря 1993 г. "О либерализации зернового рынка в России"). Но, понятно, ссуды не возвращались, обращаясь в обычные субсидии.
Кроме того, прямые адресные дотации давались для компенсации части затрат на покупку минеральных удобрений и племенного скота (0,25% ВВП). Они не принесли желаемых результатов прежде всего из-за того порядка, в котором давались: небольшие суммы – всем сестрам по серьгам, причем в безденежную среду, которая, естественно порождала нецелевое использование средств.
Каждая бюджетная статья требует определенного жесткого порядка контроля за использованием средств. Такового не было, и все попытки внедрить его наталкивались на отчаянное сопротивление со стороны тех, для кого «мутная вода» давала средства безбедного существования. Позднее, уже в 1997–1998 гг. с этим пришлось столкнуться особенно жестко, когда речь пошла о новом порядке финансирования через казначейство закупок продовольствия для армии, предложенном Я.М. Уринсоном.
Кроме этого бюджетные ссуды и субсидии выдавались и отдельным предприятиям. В федеральном Правительстве даже определились три выдающихся лидера лоббирования таких субсидий: Ю.А Песков (Ростсельмаш), Л.Н. Логинов (Красноярский завод комбайнов) и Ю.А. Гулько (Мытищинский машиностроительный завод). К началу 1995 г. Ростсельмаш был чемпионом по сумме полученных субсидий (около 3 трлн. руб. в ценах 1995 г.), которые, однако, ему не помогли. Позднее этот завод получил еще половину лизингового фонда, пробитого Минсельхозпродом и пристроенного под крышей Росагроснаба, старой советской структуры, во многом сходной с "Росуглем".
Огромные федеральные ссуды и субсидии получали регионы, которые значительную часть своих бюджетов тратили на субсидии предприятиям промышленности, сельского хозяйства и других отраслей.
С 1994 г. стал оформляться механизм трансфертов, реализующий принципы бюджетного федерализма. Но трансферты до 1997 г. предоставлялись без каких-либо условий и без целевого назначения, на покрытие региональных дефицитов, а тратились, в частности, на субсидии. Получалось, что федеральное Правительство косвенно субсидировало лежачие предприятия и хозяйства.
|
|
|
Шаг за шагом, с огромными усилиями подобные порядки преодолевались. Но в значительной мере они сохранились и поныне, будучи даже отчасти восстановлены при правительстве Примакова – Маслюкова. Поэтому и не шла реструктуризация экономики, затягивался переходный период, падал сбор налогов и обострялся бюджетный кризис.
12.6 От "черного вторника" до 17 августа (1995–1998 гг.)
К сожалению, до 1999 г. основные вехи бюджетной политики новой России – это ее провалы. Тем более важно помнить уроки.
Как ни странно, рассматриваемый период был в каком-то смысле и удачей: в соответствии с планами реформаторов была побеждена инфляция, в 1997 г. выросла монетизация экономики, снизились процентные ставки, начался экономический рост. Но именно слабая бюджетная политика в первую очередь повинна в тяжелом поражении реформаторов, которым стал для них кризис 17 августа 1998 г.
Обвал рубля 11 октября 1994 г., названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением финансовой политики после парламентских выборов и ухода Е. Гайдара и Б. Федорова. Жесткости, связанной с тем, чтобы доказать, что и без них инфляции не будет, хватило только на первый квартал. В конце зимы началась эскалация расходных решений*.
* Синельников С.Г. Указ. соч. С. 136.
Федеральный бюджет на 1994 г. был принят в апреле, причем доходы по инициативе Думы были увеличены до 17,2% ВВП против 16,7% по предложениям Правительства, хотя за первые три месяца они составили всего 10,7%. Расходы же были приняты на уровне 26,8% ВВП. Дефицит по-прежнему покрывался за счет эмиссии. Рост денежной массы при поддержке курса рубля ЦБ завершился "черным вторником".
Еще до этого стало ясно, что подобная политика не позволит добиться финансовой стабилизации как условия перехода к росту экономики.
Как уже отмечалось в гл. 10, в августе 1994 г. в г. Сочи, где отдыхал B.C. Черномырдин, собралось совещание с участием С.К. Дубинина, А.Н. Шохина, С.В. Алексашенко, А.П. Вавилова и др. для обсуждения предложения о законодательном запрещении эмиссии на покрытие бюджетного дефицита, о разработке бюджета на 1995 г. Исходя из этих посылок, имея в виду сокращение дефицита и покрытие его за счет так называемых неинфляционных источников, т.е. заимствований, решение было принято. «Черный вторник» стал платой за его затяжку. Дубинин, Шохин, Алексашенко ушли в отставку, и их предложения взялся осуществлять А.Б. Чубайс, назначенный первым вице-премьером.
В новой команде появились В. Г. Пансков в качестве министра финансов и я – в качестве министра экономики, а также С.А. Васильев, М.В. Бойко – ближайшие помощники А.Б. Чубайса. ЦБ возглавила Т.В. Парамонова. В Минфине ключевые роли сохранили В.А. Петров и А.П. Вавилов, а также О.В. Вьюгин.
На встрече у Черномырдина в октябре, еще не будучи членом правительства, я выступил против этой радикальной идеи, высказавшись за поэтапное сокращение эмиссии ввиду того, что, по моему разумению, мы были не готовы. Сомнения вызывало и неинфляционное финансирование дефицита, означавшее публичное залезание в долги. Позднее я прочитал о работах Т. Сарджента и Н. Уоллеса, облекших в научную форму довольно банальную мысль о том, что эмиссия может быть выгодней займов, так как она не требует уплаты процентов и не чревата переносом на будущее инфляционного скачка или монетизацией долга*.
* Дорнбуш Р., Фишер С. Указ. соч. С. 643.
Мои коллеги были за эту идею, и я в конце концов признал силу их аргументов: надо поставить себя в безвыходное положение, отрезать пути к отступлению, иначе давление лоббистов не одолеть. Дальнейшее развитие событий подтвердило основательность некоторых моих сомнений. Но в политике сомнения не всегда уместны, скорее нужна воля к решительным действиям.
Крутой поворот в бюджетной почлитике требовал:
• сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему его покрытие за счет займов не слишком обременительным в обозримой перспективе;
• для этого – сокращения государственных расходов, в том числе из федерального бюджета не более 15–16% ВВП;
• резкого увеличения сбора налогов, прежде всего за счет улучшения налогового администрирования, повышения налоговой дисциплины под угрозой неотвратимых санкций;
• только на этой основе возможно раскручивание рынка государственных ценных бумаг в пределах, позволяющих держать их доходность на уровне не более 8–10% сверх уровня инфляции;
• пока повышается собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить разрыв между расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.
Посмотрим, как пошли дела в действительности.
1. Обязательства государства и расходы бюджета не были сокращены из-за позиции Думы в части ликвидации многообразных льгот и в силу царившего тогда убеждения, что расходы больше сокращать некуда. Дескать меньше 20% ВВП, а это уровень либеральной экономики США, мы опускаться не можем. В консолидированном бюджете на 1995 г. расходы были предусмотрены в размере 26,8% ВВП*, в 1994 г. расходы по плану составили 26,2%. В федеральном – 16,6%. Напомним, что в декабре 1994 г. началась война в Чечне. Затем предстояли парламентские и президентские выборы.
* Синельников СТ. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 257.
2. Собираемость налогов повысилась в конце 1994 г. Доходы федерального бюджета составили: в октябре – 14,4% ВВП, в ноябре – 12,4, в декабре – 16,3%. Но в 1995 г. собираемость снова поехала вниз. За первое полугодие 1995 г. в доходы федерального бюджета поступило 13,7% ВВП. Никаких выдающихся усилий для улучшения сбора налогов предпринято не было: ни в администрировании, ни в укреплении финансовой дисциплины, включая банкротства недоимщиков. Руководство налоговой службы не было усилено. Итог: в 1995 г. доходы федерального бюджета составили 13,7% ВВП, в 1996 г. - 12,5, в 1997 г. - 12,5, в 1998 г. - 10,1% ВВП*.
* Российская экономика в 1998 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 1999. С. 124.
Продолжались спад производства и демонетизация (в том числе из-за гипертрофии рынка ГКО), которые также ухудшали условия сбора налогов.
3. В этих условиях дефицит бюджета держался на уровне 10% ВВП. Закрыть его за счет заимствований при нормальных значениях цен и доходностей государственных ценных бумаг оказалось невозможным. Раскручивание их рынка произошло на крайне неблагоприятных для государства условиях. Впрочем, политические и социальные факторы сильно способствовали нестабильности рынка. В результате мы получили пирамиду ГКО.
4. Возможности закрытия спада доходов за счет приватизации были использованы только в форме залоговых аукционов.
Единственное реальное оправдание: если сбор налогов не улучшается, то торопить приватизацию делается бессмысленно, суть маневра пропадает.
5. В 1995–1997 гг. удалось добиться радикального сокращения инфляции. Достигнуто это было в основном за счет жесткой кредитно-денежной политики, ограничения роста денежной массы, а также рискованного привлечения на рынок ГКО иностранных инвесторов. В то же время, как мы видели, бюджетная политика оставалась слабой. И это противоречие рано или поздно должно было выйти наружу.
Для этого периода также были характерны два противоположных процесса, в новых условиях отразивших противоречие, о котором речь шла выше, – между необходимостью быстрой реструктуризации экономики и высокой ценой преодоления диспропорций.
Процесс первый – последовательное ужесточение бюджетных ограничений, отмена льгот и привилегий.
Процесс второй – изобретение новых форм ухода от жестких бюджетных ограничений и новых способов обогащения за счет государства, прямые попытки нуворишей купить или захватить государственную власть.
К первому процессу относятся:
• отмена льгот Национальному фонду спорта и другим общественным организациям;
• принятие Указа Президента и затем Закона о валютном регулировании, которым запретили любые льготы по уплате таможенных пошлин;
• установление (Указом Президента) лимита на бронирование средств на текущих счетах предприятий в случае недоимок по налогам не более 5% поступлений. Это решение вызвало резкие возражения, и в ряде регионов (Ярославль) местные власти увеличили лимит до 30%. Явочным порядком эту цифру пришлось распространить телеграммой Минфина и Госналогслужбы России от 14 февраля 1995 г. на всех недоимщиков при условии расходования этих средств на оплату труда и другие неотложные нужды. Это привело к резкому росту недоимок.
В конце 1995 г. были приняты решения о поэтапном снижении лимитов бронирования, с тем чтобы к марту 1996 г. свести их к 10%.
Это очень характерный пример борьбы двух тенденций к ускорению преобразований или к их смягчению. Затем она вылилась в борьбу за формулировку ст. 55 Гражданского кодекса: при расходовании средств с расчетных счетов приоритет имеют оплата труда или обязательства перед бюджетом;
• введение единого счета недоимщика в целях прекращения уклонения от уплаты налогов путем открытия большого количества счетов в разных банках.
Можно сказать, что последние две меры себя не оправдали. В 1998 г. при правительстве С.В. Кириенко счет недоимщика был отменен, в том числе потому, что стимулировал рост неплатежей, бартера и "черного нала".
Второй процесс состоял прежде всего в том, что самим Минфином стали изобретаться способы увеличения финансирования в отсутствие реальных доходов и без эмиссионных кредитов ЦБ. Это КО, КНО, гарантии Минфина, о которых уже говорилось в гл. 10.
Казначейские обязательства (КО) введены постановлением от 9 августа 1994 г. Предполагалось гасить их через четыре месяца с начислением 40% годовых. По сути это была принудительная отсрочка выполнения бюджетных обязательств, да еще под отрицательную ставку. Возможности суррогата быстро распознали, и на нем стали наживаться банки, скупавшие КО с большим дисконтом, а затем предъявившие их Минфину. По настоянию МВФ Правительство обязалось вывести КО из обращения к 1 июля 1996 г.
Вторым изобретением были казначейские налоговые освобождения (КНО): предприятиям, которым был должен Минфин, предоставлялись КНО как инструмент своего рода зачета взаимных требований. С КНО в скором времени произошло то же, что с КО: они стали способом обогащения для тех, кто мог дать деньги обладателям этих бумаг, хотя бы с большим дисконтом. И эту программу пришлось свернуть, также под давлением МВФ.
Третье изобретение – кредитование коммерческими банками текущих бюджетных расходов под гарантии или поручительства Минфина. Схема по сути та же самая: ограбление бюджето-получателей кредиторами с предъявлением ими требований Минфину в полных суммах.
Стоит ли говорить о том, какие при этом открывались возможности для злоупотреблений.
Четвертое изобретение – взаимозачеты по прямой схеме: примерно то же, что КНО, но без эмиссии бумаг. Составляется цепочка взаимозачетов с участием бюджета, которую кто-то кредитует.
Пятое изобретение – взаимозачеты по обратной схеме. Появилось уже в конце 1997 г. Оно было одобрено Чубайсом и Задорновым, фактически применялось и правительством Примакова под названием целевого финансирования. Суть его в том, что в отличие от прямой схемы цепочку взаимозачетов кредитует сам Минфин, снижая возможности злоупотреблений.
Тем не менее все это способы сокращения реального бюджетного финансирования при высоких обязательствах бюджета и недостаточных доходах, способы финансирования бюджетного дефицита, позволяющие избежать дорогостоящих заимствований на рыночных условиях, но подрывающие денежное обращение и дисциплину обязательств. Альтернативой были ГКО, которые стали в 1995–1997 гг. основной формой внутренних заимствований. Пирамида ГКО привела к 17 августа 1998 г.
Бюджетный федерализм
Бюджетный федерализм – понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения доходов и расходов между уровнями власти.
В США такими уровнями выступали федеральный центр и штаты; в Германии – федеральный центр и земли.
СССР, несмотря на то что по Конституции он был союзным государством, реально являлся государством унитарным. Унитарной же была и финансовая система. В плановом хозяйстве иначе и быть не могло: эта система признает только структуру с единым центром, который может делегировать полномочия, но может в любой момент их забрать. Не допускаются никакие правила (законы) распределения полномочий, более высокие, чем власть центра.
В рыночной экономике возможны иные варианты. Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что, опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество. Поэтому уже в 1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов бюджетного федерализма. Инициатором и руководителем первого проекта был С. В. Алексашенко, тогда заместитель министра финансов. Страна должна знать своих героев.
Этому предшествовала волна сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР, угрожавшая целостности страны. В ходу были идеи одноканальной налоговой системы, позаимствованные из арсенала Б.Н. Ельцина эпохи его борьбы с М.С. Горбачевым. Она предполагает поступление всех налогов субъектам федерации с последующим взносом в федеральный бюджет на федеральные программы. Это означало бы распад государства, переход от федерации к конфедерации.
Республики в составе Российской Федерации, прежде всего Татарстан, Башкирия, Якутия, добивались большей самостоятельности и подписали с Федерацией договоры о разграничении полномочий, позволявшие им перечислять в федеральный бюджет меньше, чем другие, или вовсе ничего не перечислять. Такое положение отчасти сохранялось до 2000 г.
Однако подобное поведение могли себе позволить только богатые регионы, отдававшие в федеральный бюджет больше, чем получали. Большинство же бедных нуждались в помощи центра и объективно поддерживали федерацию. Кроме того, самыми богатыми были Москва, Петербург, Нижний Новгород, Самара, которые никак не могли бы избавиться от российской идентичности. Это и есть Россия, которая не может желать распада самой себе. Федерация устояла.
Однако первые два года с начала реформ и самостоятельной жизни Российской Федерации отношения центра с регионами – субъектами федерации и соответственно субъектов федерации с уровнем местного самоуправления строились по советской традиции, т.е. в индивидуальном порядке. А стало быть, характеризовались произволом и благоприятными условиями для коррупции. Это было источником напряжения в отношениях с регионами и постоянно подогревало сепаратистские настроения. Поэтому переход к бюджетному федерализму, основанному на четких правилах и процедурах, был объективно обусловлен. Вопрос в том, как его построить.
Международный опыт различает несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения распределения доходов.
Вариант I – американский – закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог – один бюджет. Так, в США за федеральным бюджетом закреплены подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами штатов – как правило, налоги с продаж и на имущество.
Вариант II – германский – разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.
С самого начала было ясно, что в условиях слабости государства американский вариант нам не подходит. Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог бы не получить ничего. И так все годы налоги в региональные бюджеты по разным причинам собирались лучше:
1) брали натурой, что для федерации невозможно;
2) местные власти нелегально вводили разделение налогов уже на стадии их сбора и первым делом доходы зачисляли себе.
Более подходящий вариант – германский или смешанный, с учетом российских традиций.
Первый проект бюджетного федерализма в России предполагал разделение основных налогов – НДС и налога на прибыль, ежегодно утверждаемое при принятии федерального бюджета, и образование фонда финансовой помощи регионам (ФФПР), в который отчислялось 22% НДС, поступающего в федеральный бюджет.
В 1995 г. эта цифра составила 27% НДС, в 1996 г. – 15% всех налоговых поступление в 1998 г. – 14%.
Суммы помощи (трансферты), выделяемые регионам, определялись с учетом бюджетной обеспеченности (доходы регионального бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 г.
Другие налоги закреплялись: подоходный налог и налог на имущество – за региональными бюджетами (по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы – за федеральным бюджетом.
Это был первый опыт построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась. Главная проблема – огромные различия между регионами, необходимость крупномасштабного перераспределения средств через федеральный бюджет, чтобы хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты во всех частях страны и тем самым создать предпосылки для укрепления ее целостности.
Можно сказать, что опыт не удался, поскольку осталась необходимость в индивидуальных решениях, подправляющих несовершенные правила, причем в 1995 г. их объем даже возрос, сводя на нет ряд принципов бюджетного федерализма. Особенно много возражений вызывала отчетная база – с 1991 г. многое и сильно изменилось, процветающие регионы становились кризисными, а средства, если следовать правилам, надо было выделять по устаревшим показателям.
Кроме того, вследствие упадка экономики сокращалась общая налоговая база, и это не могло не обострять споры между центром и регионами. Некоторые регионы, например ряд северокавказских республик, прежде имевшие бюджет, сбалансированный собственными доходами, в том числе за счет оборонных предприятий (Дагестан), цветной металлургии (Кабардино-Балкария, Тырныаузский комбинат), туризма, теперь до 80% расходов стали покрывать за счет федеральных трансфертов.
Тем не менее, несмотря на заинтересованность и Минфина, и, многих субъектов Российской Федерации в сохранении индивидуальных решений и соответственно на острую критику введенных правил межбюджетных отношений, дело, пусть медленно, двигалось вперед. Жизнь заставляла: в обстановке безответственности, сопровождающей индивидуальную практику распределения трансфертов, стало ясно, что скоро все регионы станут дотационными и неоткуда будет брать средства для помощи им. В 1995 г. из 89 субъектов федерации дотационными были 70.
Это еще один характерный пример российской практики реформирования: делать что-то только тогда, когда проблема перезрела, когда откладывать больше нельзя.
При так называемом правительстве молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений. В центре дискуссий было три вопроса:
• принцип распределения трансфертов;
• целевой подход к формированию трансфертов;
• обусловленность получения трансфертов регионами определенными требованиями.
1. Принцип распределения трансфертов. Было предложено два подхода.
По отчетной базе – модифицированный прежний (предложен В.А. Петровым, тогда первым заместителем, министра финансов). Суть его – приблизить отчетную базу (год перед распределением) и с помощью двухшаговой процедуры обеспечить сначала самые неотложные нужды самых кризисных регионов, а затем уже по выровненным условиям применить общую процедуру распределения с учетом бюджетной обеспеченности.
Нормативный подход (защищался В.Б.Христенко, тогда заместителем министра финансов, А.В. Улюкаевым, Министерством экономики, А.Ф. Самохваловым). Суть подхода в том, чтобы определить минимальные нормативы обеспеченности тех или иных нужд, на их основе подсчитать потребность региона в финансовых ресурсах, сравнить ее с собственными доходами и таким образом определить необходимый размер трансфертов.
Принципиальная трудность этого подхода – определение нормативов, своего рода федеральных стандартов затрат. Задача, хорошо известная по опыту советского планирования, которое все строилось на перемножении нормативов на объемные показатели производства или услуг с целью определения потребностей в ресурсах, и уже поэтому вызывавшая подозрение в возможности ее приемлемого решения. Кроме того, такое решение было весьма трудоемким. На это и упирали сторонники первого подхода.
Все же предпочтение было отдано нормативному подходу, так как первый подход, от базы, тоже был хорошо известен с советских времен и обладал еще более серьезными пороками, главный из которых – он оставлял возможности для индивидуального торга.
2. Целевой подход к формированию трансфертов корреспондируется с нормативным методом их распределения. Суть его в том, чтобы определять нормативы не вообще, а на определенные цели, программы. Например, на образование, здравоохранение и т.п.
До сих пор трансферты определяются и выделяются не на конкретные нужды, а в целом, на общее покрытие бюджетных потребностей. Под этим есть своя теоретическая база: глубокая дифференциация между российскими регионами по условиям жизни обусловлена большей частью объективными обстоятельствами и трансферты нужны главным образом, чтобы сгладить различия, а не для того, чтобы стимулировать регионы к достижению каких-то целей. Кроме того, целевой характер выделения средств на основе достаточно условных целевых нормативов будет ограничивать свободу маневра региональных и местных властей, которые лучше видят предпочтительность тех или иных расходов в своем регионе, и, естественно порождать нецелевое использование средств.
Иная точка зрения состоит в том, что для свободы маневра есть местные доходы, которые, кстати, тоже должны быть расписаны в соответствующих бюджетах, чтобы обеспечить контроль за использованием средств. Нецелевое же их использование в любой форме есть зло, открывающее простор произволу и коррупции. Непредвиденные расходы должны оставаться в пределах плановых резервов, а если они превышают их, то нужно изменение в бюджете, принимаемое законодательным органом.
Что касается общего назначения трансфертов, обусловленного российской спецификой, то целевое формирование трансфертов в принципе ему не противоречит, кроме того, не надо преувеличивать роль специфики, особенно в тех случаях, когда за ней скрываются интересы ослабления контроля.
Видимо, в интересах дела целесообразен переход на целевые нормативы.
3. Обусловленность получения трансфертов. Речь идет уже не об определении величины трансфертов, а о суммах их фактических выплат с учетом тех или иных условий. Обусловленность в данном контексте – русский эквивалент английского термина conditionality, обозначающего, в частности в практике МВФ, совокупность условий, которые получатель кредита или трансферта должен выполнить, чтобы его получить.
Здесь как раз речь о том, чтобы сделать трансферты стимулом к выполнению требуемых действий регионами-реципиентами. Аналогия с политикой МВФ в отношении стран – получателей кредитов: условия кредитов более выгодны чем, рыночные, но они сопровождаются conditionalities или prior actions.
Первым таким предварительным условием в 1997 г. перед регионами было выдвинуто продвижение жилищно-коммунальной реформы, выраженное показателем доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг. Затем, учитывая стремление регионов перекладывать на центр ответственность за оплату труда работников бюджетной сферы, было выдвинуто требование, чтобы не менее 40% расходов регионального бюджета шло на оплату труда и погашение долгов по зарплате бюджетникам. В упоминаемой ниже Концепции реформирования межбюджетных отношений предлагались такие условия, как соблюдение законодательства по зачислению налогов в федеральный бюджет и по закупкам товаров и услуг для государственных нужд.
В числе других условий могли бы быть выдвинуты:
• контроль за бюджетом региона-реципиента со стороны Минфина, вплоть до полной передачи ему управления бюджетом в случаях утраты контроля за ситуацией;
• выполнение целевых нормативов затрат, если бы они были внедрены, – нормативный подход, целевые нормативы и обусловленность получения трансфертов в данном случае дополняют друг друга;
• сокращение затрат в местных бюджетах на ЖКХ, на поддержку промышленности и сельского хозяйства в виде дотаций нежизнеспособным предприятиям;
• сокращение вложений в непроизводственные и неэффективные инвестиционные проекты;
• осуществление мер по регулированию локальных естественных монопалий;
• недопущение незаконных связей между местными властями и бизнесом, обеспечение свободы входа на рынок и т.п.
Пока можно сказать, что конкретные подходы к обеспечению обусловленности трансфертов еще не разработаны. Возможно, что они должны строиться дифференцированно для отдельных регионов или групп регионов.
В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999–2001 годы. Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных, региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие виды бюджетов.
Концепция декларировала переход к нормативному методу распределения трансфертов и определяла задания по разработке нормативов. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов федерации должны были полностью оцениваться нормативным методом.
Однако в концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала выполнение еще многих работ, прежде чем правила бюджетного федерализма обретут необходимые законченность и прозрачность.
Это видно на примере методики определения финансовой помощи регионам*.
* Социально-экономические проблемы России: Справочник. СПб, 1999. С. 87.
Первый этап – определяется душевой доход, т.е. доходы консолидированного бюджета региона на душу населения. Консолидированный бюджет включает собственные доходы и отчисления от регулирующих доходных источников, в том числе из того же ФФПР для высокодотационных регионов согласно первому подходу В.А. Петрова. Расчет на 1999 г. делается на базе отчетных показателей 1997 г. Предполагается процедура согласования этих показателей с властями региона, т.е. остается место для индивидуальных решений.
Второй этап – определяется индекс бюджетных расходов как отношение нормативной бюджетной потребности региона (на душу населения) к средней (минимальной) нормативной бюджетной потребности по России. Этот индекс позволяет привести нормативный уровень расходов в данном регионе к виду, сопоставимому с другими регионами, с учетом его географических, климатических и прочих особенностей.
Третий этап – рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход каждого региона: фактический душевой доход 1997 г. с поправкой на условия 1999 г. умножается на индекс бюджетных расходов.
Четвертый этап – рассчитываются доли регионов в ФФРП и трансферты. Здесь применяется довольно сложная итеративная процедура, в итоге которой получаются размеры трансфертов, подлежащих утверждению в составе федерального бюджета.
Методика все усложняется, не оставляя чувства уверенности в том, что это лучший вариант.
Все эти проблемы воспроизводятся во взаимоотношениях бюджета региона и бюджетов муниципальных образований (органов местного самоуправления).
Я привожу этот материал, чтобы показать проблемы и логику поиска методов ее решения.
Со сменой политического руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999–2000 гг. была реализована с определенными модификациями.
В мае 2001 г. Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года. Она стала итогом новой дискуссии, развернувшейся в ходе подготовки долгосрочной стратегии (программы Г. Грефа) в начале 2000 г.
На новом этапе дискуссия, во многом инициированная А. Лавровым, развернулась вокруг двух основных вопросов:
• повышение уровня централизации бюджетной системы на основании необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный бюджет так называемых федеральных мандатов (т.е. расходных решений федеральных органов), исполнение которых в значительной степени возлагалось на региональные и местные бюджеты;
• переход от германской системы расщепления федеральных налогов к американской системе "один налог – один бюджет".
По первому вопросу А. Лавров следующим образом мотивировал свою позицию: мы имеем формально высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий, из федерального центра приходит большинство норм расходования средств бюджета, их источником являются федеральные налоги. Но реально система децентрализована на уровне большинства федеративных государств. Это порождает безответственность регионов и на самом деле дает им больше власти, чем следует из закона. Вывод: либо произвести формальную децентрализацию, либо реальный уровень централизации привести в соответствие с формальным, взяв на федерацию финансирование почти всех федеральных мандатов. Первыми среди них были названы пособия для детей и ветеранов, много лет назад введенные без обеспечения и с тех пор финансируемые только некоторыми состоятельными регионами.
На самом деле в сложившейся политической ситуации выбор был предрешен. Бюджет 2000 г. был утвержден с соотношением федерального и региональных бюджетов 70:30, тогда как ранее оно было 50:50, а фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47. Более всего пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение пропорций в консолидированном бюджете отражало изменение баланса политических сил.
Второй вопрос стало возможным поднять по той же причине: главный аргумент против, что при разграничении налоговых источников лучше будут собираться местные налоги, оказался ослаблен. В налоговых органах усилилось влияние центра, улучшился сбор налогов, их стали собирать почти исключительно в денежной форме. Выгоды же американского варианта с точки зрения повышения ответственности бюджетных властей всех уровней были несомненны.
Тем не менее в Программе развития межбюджетных отношений до 2005 года содержатся довольно обтекаемые формулировки:
1) расширить налоговые полномочия региональных и местных властей при предотвращении налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) закрепить основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе. (Вспомним долгосрочные нормативы позднесоветской эпохи.);
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам и сборов за бюджетом одного уровня.
Таким образом, планируется постепенный переход к американской системе, что, видимо, верно.
|
|
|
