Государственное управление как основная функция государственной службы

 

Любой вид управления объективно обусловлен самим фактом объединения людей и их взаимодействием в рамках такого объеди­нения. Чем больше людей включено в это сообщество, тем сложнее и многограннее их взаимодействия. Народ, объединенный в госу­дарство и взаимодействующий в его рамках, создает жизненно важ­ную для исторического существования систему управленческих от­ношений. Он нуждается в очень высокой по уровню и качеству системе государственного управления. Механизмом этого управле­ния выступает государственная служба, главная функция которой — реализация целей и задач государства и осуществление услуг насе­лению. Поэтому любые практические вопросы государственной службы как инструмента государственного управления приобретают свой истинный смысл лишь в соотношении с государственным управлением и под углом зрения соотношения его с государствен­ной службой.

Одним из главных недостатков советской системы государст­венного управления было то, что¹ в государстве и обществе существовали и воспроизводились разрыв, противопоставление, а то и от­чуждение между субъектами управления (властью) и управляемым объектом (народом), между управленческой деятельностью политик ков и деятельностью людей по производству материальных, социальных и духовных благ. Этот порок государственного управления в какой-то мере сохранился и сегодня. Особенно глубок этот разрыв между государственным аппаратом и гражданский обществом. В России еще с XIX века существовало как бы два противоположных лагеря, две социальные группы — управляющие и управляемые — с характерными для каждой из них идеалами, ценностями, интереса­ми и целями.

Значимым в этом плане является заявление Президента РФ в его Послании Федеральному Собранию 2005 г.: «Наше чиновниче­ство еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»¹.

Отсюда многие преобразования, которые предпринимаются в государственном аппарате, по сути, не затрагивают общество, не влияют сколько-нибудь ощутимо на жизнь людей. Власть приспо­сабливает аппарат прежде всего к своим интересам, реформирует его для себя. Данную негативную тенденцию, безусловно, необхо­димо ликвидировать. Это можно сделать в ходе осуществляемой административной реформы и реформы государственной службы.

В России имеются все ресурсы (исторические, природные, люд­ские, материальные и т.д.) для того, чтобы вывести страну на пере­довые рубежи в мире в области экономики, науки, культуры, качества жизни. Анализ показывает, что все зависит от качества и уров­ня управления, прежде всего государственного.

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие государства на общество как систему по реализации государственной власти, целей, задач и функций го­сударства.

Целесообразно разграничивать понимание государственного управления в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова под государственным управлением понимается публичное управление делами государства и общества, которое осуществляют­ся всеми органами государства и во всех ветвях власти. Это осуще­ствление управленческих функций государства в целом. Его основ­ными субъектами являются полномочные органы государственной власти — законодательные, исполнительные, судебные. Их управ­ленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности (политики). Сущность их действий — осуществ­ление главным образом стратегического управления. Основным в деятельности политиков является выражение интересов определенных социальных слоев и (хотелось бы думать) общества в целом. В узком смысле слова государственное управление — это только испол­нительная деятельность государства, его органов и должностных лиц.

Как показывает анализ проблемы, механизм государственного управления структурно включает в себя четыре основных уровня или компонента. Если рассматривать данный механизм в виде вла­стной пирамиды, то первый (верхний) уровень будет занимать кон­цептуальная, научно-теоретическая база государственного управле­ния; второй уровень - нормативно-правовая база государственного управления; третий уровень - организационные основы этого управ­ления в лице государственного аппарата и государственной службы; четвертый уровень — технологический — формы, способы и методы государственного управления.

Как видим, государственная служба занимает в этой пирамиде власти и государственного управления центральное (срединное) место, пронизывая своим влиянием все уровни управления. Поли­тики совместно с чиновниками (административной элитой) форми­руют господствующую идеологию и теорию государственного управления, разрабатывают соответствующую законодательную ба­зу. Государственные служащие наполняют госаппарат и технологи­чески осуществляют процесс государственного управления.

В научной литературе встречаются три подхода к определению места и роли государственной службы системе государственного управления: 1) как механизм государственного управления; 2) как институт государственного управления; 3) как обеспечение и ис­полнение управленческих полномочий государственных органов. К сожалению, эти положения еще не получили предметного раскры­тия, поэтому принципиальное значение имеет рассмотрение места и роли государственной службы в системе государственного управ­ления.

Исторический опыт показывает, что чем больше содержание, стиль и методы государственной службы проникнуты управленче­ским началом, тем выше роль и место этой службы в Системе госу­дарственного управления.

Нередко у нас смешивают понятия государственное управление и государственная служба, ставя между ними знак равенства. На самом деле это разные, хотя и близкие понятия. Как уже отмечалось, государственное управление означает сознательное упорядочение взаимодействия и взаимосвязей людей в процессе жизнедеятельно­сти общества. Государственная служба представляет собой профес­сиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения

полномочий государственных органов, то есть иное качество управления. Государственное управление — это главная функция как го­сударства, так и государственной службы. Государственная служба, в свою очередь, выступает механизмом и инструментом государства и государственного управления.

Обществу необходимо такое государственное управление, при котором в его системе, главным образом в его субъекте (особенно государственном аппарате), широко и с пользой применяется со­временная научная мысль, принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным сферам управления, идет открытое сравнение результатов управления с вложенными затратами.

Подобный уровень государственного управления должен отли­чаться следующими характерными чертами:

1) глубоким учетом в управленческих решениях и действиях объективных условий и субъективных факторов жизни и деятельности, динамики и тенденций их изменения;

2) ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных про­блем жизнедеятельности людей;

3) тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, общественной экспертизой принципиальных государст­венных решений и динамики государственной кадровой политики;

4) открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ре­сурсам управления, способностью своевременно создавать и осваи­вать самые прогрессивные механизмы и способы решения управ­ленческих проблем новые управленческие технологии;

5) гибкостью и адаптационностью всех элементов управляющей системы, высоким потенциалом ее постоянного самосовершенство­вания.

Разумеется, задача повышения уровня государственного управ­ления является комплексной и требует усилий не только от тех, кто действует в рамках государственной службы. Определяющее место здесь принадлежит политической системе общества, которая при­звана найти, воспитать, взрастить, обучить, привести на политиче­ские государственные должности людей, имеющих действительно высокие общекультурные, профессиональные и личностные качества.

Исключительно важную роль здесь призваны сыграть образова­тельная система, СМИ, семья и т.д. Но решающий вклад может и должна внести государственная служба. Дело в том, что управление обществом осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которой лежит профессиональная служебная деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. государственная служба.

Практика показывает, что государственная служба выполняет следующие основные задачи государственного управления:

• выработка проектов экономического, социального, политиче­ского развития страны;

• подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;

• проектирование организационных структур власти;

• исполнение принятых решений, анализ, экспертиза, прогно­зирование, координация, сбор информации и т.д.

Государственное управление в узком смысле слова означает, как уже говорилось, деятельность исполнительных органов власти, осуществление управленческих идей, воплощенных в законах, ука­зах, постановлениях и других нормативных правовых актах. В дан­ном аспекте государственная служба выполняет роль механизма и технологий государственного управления. В конце XX в. прорыв в управлении делами государства был сделан прежде всего на уровне технологий, путем всемерного укрепления государственной службы.

Государственное управление является первичной функцией раз­личных ветвей и органов государственной власти. Но если для по­литиков, высших органов власти Российской Федерации — Адми­нистрации Президента, Правительства, Федерального Собрания — государственное управление является только одной из многочис­ленных социальных функций, то для государственной службы это основная, ведущая функция- В этом коренное отличие государствен­ной службы от государственного управления. Одно из характерных свойств государственной службы — преимущественно управленче­ский характер деятельности ее кадров.

Другое отличие заключается в том, что государственные служа­щие призваны быть профессиональными управленцами, тогда как от лиц, занимающих государственные должности (политики), этого в большинстве случаев не требуется. Поэтому государственные слу­жащие должны обладать управленческими знаниями, умениями, навыками и способностями. Как свидетельствует опыт других стран, такой подход позволяет рационально соединить людей и ре­сурсы, добиться высшего уровня эффективности государственного управления.

Нельзя согласиться с утверждением, будто управляют только лица, занимающие политические должности. В этом случае управ­ление сводится к принятию решений. На самом деле управление предполагает и другие социальные действия — сбор, обработку и обобщение информации, подготовку проектов решений, организа­цию исполнения, координацию деятельности, регулирование и ряд других функций управления, которые осуществляют государствен­ные служащие. Без таких управленческих действий была бы невоз­можна эффективная работа лиц, занимающих государственные должности.

Практика показывает, что нередко среди политической элиты имеют место взгляды на государственную службу как «служанку» политики. На наш взгляд, недооценка роли государственной служ­бы происходит во многом из-за преувеличения нормы Федерально­го закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», которая гласит, что государствен­ная служба — это профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, фе­деральных государственных органов, лиц, их замещающих, субъек­тов Российской Федерации, государственных органов субъектов Федерации и лиц, их замещающих.

В связи с этим некоторые политики и даже ученые утверждают, будто государственная служба — деятельность «второстепенная», «вспомогательная», что это «услужение», а главное — она не носит управленческого характера. С этим согласиться нельзя. Разумеется, в процессе государственного управления разные категории служа­щих играют неодинаковую управленческую роль. Однако эта роль присутствует, и она всегда жизненно важная, незаменимая. От нее зависит качество решений по важнейшим государственным делам. При этом следует иметь в виду, что элемент «обеспечения» имеется и в работе лиц, занимающих государственные должности Россий­ской Федерации, т.е. политиков. Если разобраться, они тоже «обес­печивают» исполнение этих должностей в соответствии со сложив­шимся разделением труда в сфере управления государством.

Определение сущности государственной службы как управлен­ческой деятельности имеет принципиальное значение прежде всего для системы профессиональной подготовки, переподготовки и по­вышения квалификации государственных служащих. Если их дея­тельность носит управленческий характер, тогда и программы уче­бы должны быть насыщены управленческими дисциплинами, таки­ми, как «управление персоналом», «государственное и муниципаль­ное управление». Государственные служащие должны овладевать управленческими знаниями, умениями и навыками. Если же мы будем считать, что государственная служба не носит управленческо­го характера, тогда в учебных программах госслужащих будут другие дисциплины. Профессиональная подготовка и переподготовка по Государственному образовательному стандарту 061000 «Государст­венное и муниципальное управление» предполагают широкий спектр дисциплин управленческого и правового характера.

Между тем процент гражданских служащих, имеющих на сего­дняшний день базовое образование по учебной дисциплине «Управ­ление персоналом» или «Государственное и муниципальное управ­ление» ничтожно мал.

Управленческое содержание государственной службы имеет важнейшее значение и для прохождения государственной службы: приема на службу, организации конкурсов и испытаний, проведе­ния аттестаций и выбора критериев оценки деятельности государст­венных служащих. Все эти составные элементы прохождения госу­дарственной службы и управления ею следует рассматривать под углом зрения управленческого содержания труда государственных служащих. При этом само выделение гражданских служащих из общей категории служащих, входящих в госбюджетную сферу, про­исходит по критерию причастности к осуществлению функции именно государственного управления.

Трудности понимания управления как функции государствен­ной службы вызываются нередко различием в трактовке понятия «функция». В социологии функцию часто определяют следующим образом: выражение зависимости при взаимодействии между двумя или более переменными факторами; совокупность процессов, про­исходящих в рамках объекта исследования; желаемый результат со­циального действия. В юриспруденции функции государственного управления и государственной службы понимаются как вид власт­ных воздействий государства на общественные процессы, как ос­новные направления реализации правовых норм.

Представляется, что к государственной службе наиболее близко подходит определение функции как обязанности, направления дея­тельности, задачи в системе государственного управления, Любая функция государственного управления имеет правовую форму, ко­торая выражается в разработке проектов законов и других норма­тивных правовых актов, реализации законов государства, соблюде­нии законодательства, предупреждении нарушений законности.

Применяя отраслевой критерий, можно сгруппировать управ­ленческие функции гражданской службы следующим образом:

• организационно-регулирующие;

• информационно-аналитические;

• стимулирующие;

• контрольные;

• Воспитательные;

• регулятивные;

• охранительные.

В качестве признаков, отличающих государственную гражданскую службу как управленческую профессиональную деятельность в системе государственного управления можно назвать следующие.

1. Государственная служба — это форма организации аппарата с целью выполнения задач государственного управления. Государст­венные служащие активно участвуют в выработке проектов законов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику госу­дарства, предметно занимаются подготовкой предложений об изме­нениях в структуре государственных органов, текущих решений по вопросам, требующим государственного регулирования.

2. Работа с кадрами государственного аппарата — важнейшее направление государственного управления и государственной служ­бы, которое называется «кадровое управление». Эта работа ведется с целью совершенствования государственного аппарата, обоснова­ния и реализации квалификационных требований, прогнозирова­ния потребности в кадрах, комплектования и развития аппарата государственных Органов путем организации конкурсов по замеще­нию вакантных должностей, квалификационных экзаменов, атте­стаций, установления материальных стимулов службы (размеров де­нежного содержания, премий, пенсий, и др.), разработки норм, регу­лирующих прием, увольнение, продвижение по службе, профессио­нальную переподготовку и повышение квалификации служащих.

3. Государственная служба является подсистемой общей пуб­личной системы управления политическими, социальными и эко­номическими процессами. В соответствии с этим в содержание го­сударственной службы входит реализация программ социального и экономического развития страны в целом и регионов в отдельно­сти, исполнения законов государства, бюджета страны. Через госу­дарственную службу осуществляется регулирование рыночной эко­номики.

4. Государственная служба выполняет ряд важных социальных задач государственного управления: производство социальных ус­луг, реализация интересов, прав и свобод граждан; разрешение социальных конфликтов и т.д. Совокупность норм, регулирующих сферу жизни и труда людей, позволяет рассматривать государствен­ную службу как один из важнейших социальных институтов в сис­теме публичного управления делами государства и общества.

5. Государственная служба как управленческая деятельность имеет свою цель, средства, формы и методы реализации, свой процесс и результат. В соответствии с действующим законодательством

целью деятельности государственных служащих является обеспече­ние исполнения полномочий государства, государственных органов и должностных лиц. Средства достижения этой цели включают: управленческие решения, организационные, контрольные и стиму­лирующие действия по регулированию деятельности и поведения фи­зических и юридических лиц. Результат государственной службы — прогрессивное развитие тех сфер общественной жизни, которые вхо­дят в компетенцию государственного органа.

6. Важным направлением развития государственной службы как управленческого института является освоение современных техно­логий управления. На базе этих технологий должна строиться ис­полнительная власть и государственная служба в процессе их орга­низации и реформирования. Основным каналом освоения новых управленческих технологий призвана стать система профессиональ­ного развития государственных служащих — профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажи­ровки.

7. Государственная служба носит управленческий характер, по­скольку ее организация строится в соответствии с достижениями науки теории управления. В соответствии с этой наукой важней­шими чертами государственной службы являются: четко установ­ленная иерархия должностей; точное определение должностных функций; подбор и назначение кадров на основе служебного кон­тракта с учетом способностей, профессиональной квалификации, нравственных качеств; исполнение должности в качестве единст­венного и главного занятия служащего; наличие «карьеры» в виде системы продвижения согласно заслугам; строгая дисциплина, кон­троль, ответственность.

В современный период основные новации в государственной службе также связаны с достижениями науки управления, и прежде всего менеджмента. Веберовская рациональная модель построения государственного аппарата дополняется теорией неформальных ор­ганизаций, идеями открытости системы государственного управле­ния, ее децентрализации и менеджеризации.

8. В конечном счете государственное управление сводится к вы­работке, принятию и реальному исполнению управленческих решений. В них сосредоточиваются замысел и потенциал управляющих воздействий. Но чтобы он состоялся, ему должна предшествовать сильная экспертная аналитико-прогностическая работа. Это преро­гатива государственной службы, которая таким способом принима­ет активное участие в выработке управленческих решений.

Таким образом, государственное управление, опирающееся на го­сударственную власть, является основной функцией государственной службы. Это отражается на ее целях и задачах, организации, составе и профессионально-управленческом развитии кадрового состава, социалъном и правовом статусе государственных служащих.

Государственная служба является механизмом и технологией го­сударственного управления. При этом обеспечивающий характер государственной службы ни в коей мере не означает ее второстепенности в системе государственной власти и не меняет ее управ­ленческой сущности.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: