Административное устройство Северного Кавказа в конце XIX — начале XX в.

Начало контрреформ после убийства Александра II стало пово­ротным моментом в истории России. Период 80-х гг., сопровож­давшийся ужесточением правительственного курса, принес карди­нальные перемены и для системы управления Кавказом. Прави­тельство, по-видимому, больше не испытывало необходимости в существовании института наместничества как особой формы государственно-административного устройства. Кавказу надлежа­ло превратиться в рядовую административно-территориальную единицу империи. Будущее показало, сколь преждевременным явился такой шаг.

Ликвидация наместничества повлекла за собой череду соответ­ствующих мер: функции наместника передавались Главноначальствующему гражданской частью с ограниченной самостоятельнос­тью. Прерогагивы управления бывшим наместничеством перешли к центральной власти и канцелярии генерал-губернаторов. 24 мар­та 1888 г. обнародован указ "Об учреждении управлений Кубан­ской и Терской областями и Черноморским округом". Согласно ему, управление Кавказским краем и войсками вверялось Военно­му министерству и его представителю на Кавказе — командующе­му военным округом, а также атаману казачьих войск с правами генерал-губернатора. Начальникам округов вменялось в обязан­ность осуществлять контроль над деятельностью судебно-административных учреждений сельских обществ и их союзов. На Кавказе установился режим полицейского надзора. Наряду со Ставропольским губернским полицейским управлением было учреждено Тер­ское областное жандармское управление. Надежную опору репрес­сивному режиму власти видели в казачестве, укрепление которого продолжалось, равно как и рост численности переселенцев. Этому способствовало издание специальных законов 1889, 1897 и 1900 гг., предоставлявшихим льготы, денежные ссуды и снижение железно­дорожных тарифов²⁷⁰.

Особенно интенсивно на Северном Кавказе шло освоение Тер­ской области. С 1863 по 1897 г. прирост населения составил более полутора миллионов человек. Что касается жителей горных рай­онов, то, по некоторым данным, в 80-х гг. переселилось на равнину всего 327 дворов²⁷¹.

21 марта 1888 г. в соответствии с очередным Положением Терская область была разделена на три казачьих отдела и четыре округа. Ингушский округ остался в составе Сунженского отдела. Только в 1905 г. Ингушетия смогла выделиться в отдельный Назрановский округ, как и Веденский округ — из Грозненского.

Власть губернаторов и начальников областей значительно уси­лилась. Так, в Дагестане начальники округов назначали сельских старшин и их помощников. Даже власть сельского кадия утверж­дали военные власти.

В мае 1894 г. вышло положение "Об устройстве земельных повинностей в областях Терской и Кубанской". Его основные статьи перекочевали в "Положение о сельских (аульских) общест­вах, их общественном управлении и о повинностях государствен­ных и общественных в Терской и Кубанской областях", утвержден­ное в ноябре 1896 г. По нему местному населению предписывалось отбывать казенные и земские повинности, куда входили "подым­ная подать", денежные сборы взамен отбывания воинской службы, содержание трактовых дорог, мостов, переправ, земельной почты и т.д. Кроме того, горные жители были обязаны отбывать общественные мирские повинности²⁷².

Губернская форма правления, комплектация состава чиновни­ков и полицейских чинов из одних и тех же лиц и прочие новшества породили глубокие противоречия и провоцировали столкновения между группами населения. Напряженность возросла и во взаимо­отношениях властей с местными жителями, грозя вылиться в от­крытые антиправительственные выступления.

С наступлением контрреформ произошли ощутимые перемены и в идеологической сфере.Вот что писал об этом американский исследователь М. Раев: "Правительство Александра III, стремясь опереться на население империи, вступило на путь воинствующего великорусского шовинизма, носившего православную окраску. Привилегии и автономия, которыми пользовались инородцы не православного вероисповедания, и прежде скромные, теперь были драконовски урезаны или совсем отменены. В остзейских губерни­ях, в Польше, на Кавказе, даже в Финляндии началась политика беспощадной русификации"²⁷³. Рвение мелких правительственных чиновников на Кавказе к тотальной русификации смыкалось с угодническим поведением местных начальников (кавказских уро­женцев) — сельских старшин, духовных лиц и их окружения, ради личных выгод поступавшихся интересами собственных народов.

Особенно явственно правительственная политика проявилась в языковом вопросе и в сфере конфессиональных пристрастий. Она нанесла огромный вред историческому процессу сосуществования народов империи, вред, последствия которого еще долго отзыва­лись.

Упразднение наместничества вовлекло Кавказ в орбиту обще­российской политики и имперского законотворчества.Все меро­приятия правительства направлялись на укрепление режима. Надо заметить, что это было единственное, в чем центральная власть не обошла вниманием Кавказский край, в то время как его многочис­ленные текущие проблемы полностью игнорировались. Чем, как не репрессивной мерой, можно назвать предписание от 14 мая 1893 г. "О временном воспрещении горцам, не состоящим на государст­венной службе, селиться в Грозном и слободах Воздвиженская, Шатой и Ведено"?²⁷⁴

Превращение Кавказа из автономного наместничества в рядо­вую территориально-административную единицу государства со­провождалось механическим распространением на него действую­щих во внутренних губерниях законоположений. Так, 13 марта 1896 г. в городах Георгиевске, Грозном и во всей Терской области вводилось городовое положение, которое двумя месяцами позже начало действовать во всех городах Закавказья и Ставропольской губернии, где оно не было введено раньше²⁷⁵.

Структура административного деления Кавказа после 1881 г. не претерпела никаких изменений, за исключением последовавшей 10 мая 1899 г. директивы об изъятии Ставропольской губернии из управления Кавказского края²⁷⁶.

Редкие попытки местного начальства привлечь внимание Пе­тербурга к нуждам Кавказа встречали явное неудовольствие. "Только благодаря личной настойчивости, — писал позднее И.И. Воронцов-Дашков, — некоторым главноначальствующим удавалось доводить свои предположения до высших законодательных учреждений, и то, по преимуществу, в сфере усиления той же власти их по общему надзору и охранению порядка"²⁷⁷.

Отсутствие сильной централизованной власти на Кавказе сказалось негативно на всех сферах общественной жизни края. Его отдаленность от Петербурга при фактическом нежелании столичных министерств заниматься текущими делами подведом­ственногоим региона не способствовала функциональному управлению Кавказом. Дезинтеграция вела к хаосу, грозившему прочности имперской власти. В условиях бурного общественного подъема, вызванного целым комплексом внутренних и внешних факторов, правительство приняло решение о восстановлении Кавказского наместничества. Его ликвидация была признана недальновидным и поспешным шагом. 26 февраля 1905 г. должность наместника занял И.И. Воронцов-Дашков, имевший опыт службы на Кавказе. Одновременно Терскую область возглавилМ.Т. Лорис-Меликов. Назначение столь крупных государственных деятелей на ключевые посты в наместничества наглядно иллюстрировало степень обеспокоенности Петербурга обстановкой на Кавказе, стремление как можно скорее поправить дела.

И.И. Воронцов-Дашков отметил промахи правительства в его кавказской политике, главнейшим из которых, по его мнению, было упразднение наместничества и привязка Кавказа к централь­ным органам власти, совершенно не готовым заниматься пробле­мами далекой окраины. Открытым для наместника оставался лишь вопрос об определении меры его собственной самостоятель­ности в управлении краем. Его размышления сводились к одному: "в пределах каких правомочий должно быть установлено его от­дельное управление Кавказом"²⁷⁸.

Альтернативой централизму оставался региональный курс, к которому тяготел И.И. Воронцов-Дашков. "Централизация, — писал он, — допустима только тогда, когда она в силах внима­тельно следить за всеми проявлениями жизни населения на определенной территории и регулировать их в определенном направ­лении". По его убеждению, лишь наместник с широкими полномо­чиями мог олицетворять власть на Кавказе, "которая, сосредоточивая в себе до известной степени полномочия министров, была бы способна согласовать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями, могла бы удовлетворять последние быстро, по возможности, в момент их возникновения, и имела бы право возбуждать перед законодатель­ными учреждениями империи вопросы о местных нуждах, вне зависимости от личных взглядов на них представителей централь­ного правительства"²⁷⁹. Он считал опасным проводить безликую абстрактную политику применительно к конкретным регионам с их неповторимой спецификой: "Эти местные особенности жизни нельзя игнорировать, насильно подгоняя их под общеимперские рамки, но необходимо их использовать, организуя в направлении, отвечающем целям единства государства"²⁸⁰.

Возвращение к принципам регионализма, ярко воплощенного в политике М.С. Воронцова в 40 — 50-х гг.XIX в., условно говоря, завершило цикл, вместивший в себя несколько десятилетий поиска оптимальной системы управления Кавказом, борьбы нейтралист­ской и регионалистской тенденций в правительственном курсе самодержавия. Подобная дилемма неизбежно вставала перед все­ми империями, занимавшими огромное географическое простран­ство, и от правильного решения ее зависела степень могущества и, прежде всего, срок продолжительности их существования.

Наместник считал целесообразным введение в состав своего Совета наблюдателей из общественных организаций, к примеру земских представителей²⁸¹. Предусматривалась возможность их участия в обсуждении сложных и спорных вопросов. Беря на себя ответственность власти, равной министерской, он вовсе не ис­ключал вероятности соучастия министров в вопросах, "которые неотделимы от общеимперских задач, например в сфере таможен­ной, железнодорожного тарифа, выдачи привилегий на изобрете­ния и т.п."²⁸².

Подробному анализу Воронцов-Дашков подверг систему уп­равления горскими народами или так называемое военно-народное управление. Он полагал неуместным до сих пор существовавшее полновластие военного ведомства в Кубанской и Терской облас­тях, где численность гражданского населения даже превышала казачье население. "Военные губернаторы и окружные начальники с их помощниками, — считал наместник, — состоя на службе по военному ведомству, ныне уже являются представителями не ар­мии, а чисто гражданского управления, и функции их не заключают в себе ничего военного, а представляются только объединенными в руках этих должностных лиц функциями обычных губернского и уездного управлений"²⁸³. По сути дела, военно-народное управ­ление, продолжая сохранять внешние формы "военного", прак­тически трансформировалось в гражданское.

Помимо чисто административных мер его волновали и другие проблемы, требовавшие безотлагательного решения, в первую очередь проведение аграрных реформ. В 1906 г. создается комиссия для изучения состояния землепользования и землевладения в на­горной полосе Терской области, которая подготовила проект земельной реформы, представленный на обсуждение Государст­венной Думы в 1913 г. Но начавшаяся вскоре мировая война помешала его принятию.

Согласно Положению от 7 июля 1913 г., в Дагестане был создан институт мировых посредников, назначаемых местным во­енным губернатором из числа российских чиновников и коренных владетелей.

В первые годыXX в. сохранялись прежние формы управления народами Кавказа, с той лишь разницей, что с 1905 г. все властные функции сконцентрировались в руках наместника. Сохранялось и прежнее административно-территориальное деление, несмотря на его изъяны, обусловленные временностью и условностью многих границ, требовавших пересмотра. Такова была внутриполи­тическая обстановка на Кавказе накануне Октября 1917 г.

Ретроспективный взгляд на историю становления системы уп­равления на Северном Кавказе приводит к следующим выводам. Процесс утверждения российской административной власти в реги­оне можно условно разделить на два крупных этапа. Первый — с конца XVIII в. до серединыXIX в. — отмечен значительной ограниченностью действий правительства в отношении коренных народов. Эти действия не выходили за рамки внешнего контроля и поощрения торгово-хозяйственных связей с переселенцами из внутренних губерний. Контроль осуществлялся военными властя­ми, активно внедрявшимися в географическое пространство Кав­каза (строительство крепостей, укрепленных линий, создание но­вых гарнизонов и мест дислоцирования российской армии). В на­чале 20-х гг., когда вспыхнула Кавказская война, роль военного ведомства как гаранта политической стабильности возросла и про­должала усиливаться. Учреждение наместничества нисколько не ущемила исключительного права военных властей осуществлять административные функции в отношении горских народов. Ин­ститут наместничества лишь способствовал упорядочению сложив­шихся форм управления местными народами и координации дей­ствий военного ведомства в различных районах края.

Поскольку правительство не вмешивалось во внутренний рас­порядок жизни кавказских народов, они продолжали жить соглас­но своим традиционным нормам права. Однако административ­ный контроль за жизнью местных обществ постепенно становился все более организованным и всеохватным.

С окончанием Кавказской войны и покорением горцев в 1864 г. наступил качественно новый этап в истории становления рос­сийской власти на Кавказе, характеризовавшийся значительной активизацией правительственной деятельности и выходом за рам­ки привычных взаимоотношений. В этот период центральная власть начала последовательно строить целостную администра­тивную структуру, приспосабливая ее к существующим формам управления кавказскими народами и пытаясь максимально сбли­жать ее с внутрироссийской. Ключевым принципом правитель­ственной политики на Кавказе стал централизм, означавший, в отличие от регионализма, унификацию и стандартизацию форм управления и государственно-административной структуры. Вну­тренняя жизнь коренных народов края подвергалась все большей регламентации и идеологическому воздействию, внушению чув­ства причастности к империи, созданию психологического сте­реотипа представления о Кавказе как естественном продолжении территории России.

На втором этапе своей деятельности на Кавказе правительство допустило немало промахов, стремясь форсировать объективный процесс вовлечения края в орбиту империи. Так, упразднение наместничества в 1881 г. и переподчинение Кавказа власти цент­ральных учреждений привело к дестабилизации внутриполитической обстановки, расшатыванию сложившейся структуры управле­ния и нарастанию регрессивных тенденций практически во всех областях жизни края. Наступивший экономический спад и общест­венная нестабильность порождали взрывоопасную ситуацию. В этих условиях правительство пошло на восстановление институ­та наместничества на Кавказе, вновь наделив наместника неог­раниченными полномочиями — для скорейшего разрешения нако­пившихся проблем. Однако власти Петербурга направляли свои усилия в основном на ужесточение режима. Излишне жесткая политика грозила взорвать изнутри один из наиболее конфликтных регионов Российской империи. Практические действия наместника И.И. Воронцова-Дашкова отчасти сбалансировали сложную ситу­ацию. Однако дальнейшие бурные революционные события и вступление страны в первую мировую войну оборвали этот процесс на Северном Кавказе.