Рациональное решение: основные подходы

Государственная политика и функции управления

Наиболее распространенный способ изучения и планирования государственной политики - представление ее через обязательные, последовательные этапы. Эти этапы в целом соответствуют классическим функциям управления.

Однако самый общий анализ государственной политики ограничивается, как правило, выделением трех базовых функций: принятие решений, реализация, оценка результатов.

“Взгляд сверху”: рациональный подход

Традиционный, наиболее распространенный подход к любой политике основан на своеобразном “взгляде сверху”. Он подразумевает четкое и недвусмысленное различие между теми, кто принимает решения, формирует концепцию, определяет направления и т.д., - и теми, кто должен принятые решения исполнять.

Рациональное решение: основные подходы

Простейший механизм рационального принятия решения предполагает следующую последовательность действий: компетентное должностное лицо либо орган идентифицирует проблему, затем рассматривает, собрав необходимую информацию, возможные варианты ее решения и выбирает из них оптимальный. Получается следующая схема:

Что касается информации, необходимой для того, чтобы построить разные варианты решения проблемы, то в идеале она должна быть максимально полной. Как правило, лишь в простейших ситуациях человек или орган, принимающий решения может самостоятельно воспользоваться имеющейся информацией и получить недостающую. При сколько-нибудь сложных проблемах чиновник или политический деятель не обладает достаточной компетентностью, для того, чтобы всесторонне проанализировать вопрос и не упустить ни одного значимого варианта его решения. Естественный выход - привлечение на этой стадии экспертов, являющихся профессионалами в данном вопросе. Идеальными экспертами являются научные работники либо научно-исследователь­ские организации; однако крупные управленческие структуры (министерства, правительство и т.д.) имеют, как правило, свой штат специалистов в той сфере, к которой относится их деятельность, - либо в разных сферах, если речь идет об органе общей компетенции. Кроме того, работающие с данной проблемой чиновники сами сведущи в сфере своей деятельности.

Такое распределение функций между властью и наукой (экспертизой) представлено на измененном варианте схемы:

Таким образом, вслед за идентификацией проблемы наступает очередь экспертов. Работа экспертов в данном случае требует некоторых комментариев. Во-первых, они неизбежно должны представлять разные дисциплины, в частности - необходима техническая экспертиза для любых технических проектов, правовая экспертиза, финансово-экономическая (смета, сопряженные расходы, предполагаемые впоследствии расходы) и пр. Во-вторых, если речь идет о разработке политики, а не об изолированной мере, обязательным условием является комплексность решения проблемы, - иначе долговременный проект может привести к нежелательным последствиям в других сферах, либо не быть полностью реализован.

Комплексность решения проблемы предполагает наличие у политики множества целей, среди которых выделяется основная (основные), но существуют и дополнительные. Такое многообразие часто ведет к тому, что наличной информации недостаточно для действительно целостной и рациональной политики. В этой ситуации необходима организация специальных исследований, ориентированных на проблему, которую призвана решить данная государственная политика. Другая сторона проблемы - необходимость увязать предполагаемую политику с теми, которые уже находятся в стадии реализации, будь то политики иного уровня (федеральные или местные для региональных, региональные или местные для федеральных и т.д.), или того же уровня (проводимые другим министерством), но затрагивающие смежные сферы. Так, в рамках политики строительства социального жилья, необходимо учитывать актуальную политику в сфере предпринимательства: в зависимости от этого может быть решен вопрос о том, каким предприятиям будет поручено строительство и на каких условиях. Игнорирование вопросов, связанных с согласованием политик может привести к тому, что результаты одной нейтрализуются результатами другой, либо, наоборот, к тому, что две политики дублируют друг друга. В нашем примере это может быть вариант, когда ведется политика поддержки отечественного предпринимательства, особенно мелкого, но в рамках программы социального жилья объявлен тендерный конкурс без ограничений. В результате весьма возможно, что конкурс выиграют преимущественно иностранные предприятия, а среди отечественных - наиболее крупные. В итоге мелкий строительный бизнес упускает возможность укрепиться: государство будет либо тратить дополнительные средства на его поддержку (крупный государственный заказ снял бы эту необходимость), либо оставит тихо погибать, т.е. не реализует в полной мере политику поддержки малого предпринимательства.

Следующий этап процесса принятия решения - сравнение разработанных экспертами вариантов и выбор оптимального. Любое сравнение предполагает наличие определенных общих параметров, по которым оно и проводится. Конечным критерием оптимальности, как правило, является простая эффективность: максимальный эффект при минимуме затрат. В государственном управлении эта формула часто принимала несколько иной вид: максимальный эффект при данном уровне затрат (бюджетных расходов). Однако с 1970-х гг. на Западе и с 1980-х гг. в России формулировка вновь приобретает первоначальный вид: минимизация расходов становится все актуальней в связи с падением / стабилизацией темпов экономического роста.

Трудность заключается в том, что для выявления оптимального варианта предполагаемый эффект должен быть выражен в количественных единицах, как и расходы. Этого требования можно избежать, если предполагаемый результат в каждом варианте однозначен и представлен в сопоставимых величинах. Но политика по определению - комплекс мер; любой результат является здесь сложным, составным явлением, и он тем более неоднозначен, что речь идет об одновременном достижении разных, часто несопоставимых целей.

Сопоставление разных вариантов, таким образом, превращается в самостоятельную проблему. Для ее решения, как правило, используются многообразные математические методы обеспечения решения, разрабатываемые в рамках исследования операций. Сами математики считают, что “исследование операций способствует превращению искусства принятия решений в научную, и притом математическую, дисциплину”. Вывод очевиден: для обоснованного выбора наиболее подходящего варианта необходимо привлечение специалистов-экспертов. В наиболее простых случаях роль экспертов могут сыграть служащие организации (органа управления), разрабатывающей политику, но с возрастанием сложности проблем возрастают и требования к профессиональной квалификации. Даже постоянно увеличивающееся количество компьютерных программ, применяющих различные виды анализа альтернатив (такие программы существуют для всех распространенных методов математического обоснования решений) не решает главной задачи: необходимость формализации каждого варианта для его обработки.

Классический метод безусловно привлекает своей объективностью и “прозрачностью”: в случае сомнений или противоречий легко можно выявить спорный этап и пересчитать все заново. Именно такой подход официально положен в основу принятия решений в большинстве стран, в том числе - в России. Иначе говоря, он имеет нормативный характер: именно так и нужно принимать решения, особенно если речь идет о формировании политики; именно рациональные методы лежат в основе учебных программ и курсов повышения квалификации.

У абсолютно рационального решения только один недостаток: на самом деле, как правило, решения принимаются совершенно иначе.