Логіка оцінювання результативності надання публічних послуг

Реалізація органами державної влади та місцевого самоврядування програм соціально-економічного, інноваційного, інвестиційного розвитку населених пунктів та регіонів неможлива без наукового аналізу стану забезпечення населення послугами і шляхів організації такої системи їх надання, яка б найефективніше задовольняла потреби споживачів цих послуг.

На сьогодні методи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо організації надання громадських послуг територіальній громаді залишаються недостатньо розробленими, у результаті чого споживач часто залишається сам-на-сам перед монополістом-надавачем певних послуг, стає заручником його політики у певному населеному пункті, регіоні.

Управління процесом надання громадських послуг, вибір найбільш ефективних способів виміру кількості і якості наданих послуг та способів їх оплати, поєднання особистого і бюджетного фінансування послуг у різних сферах діяльності міста, поєднання зусиль комунального і приватного секторів економіки з надання громадських послуг територіальній громаді є одним з ключових моментів мистецтва муніципальної політики.

Важливою складовою цього процесу є оцінка ефективності, результативності надання окремих публічних послуг. За обмеженості фінансових ресурсів місцевій владі постійно доводиться розв’язувати проблему, які бюджетні послуги і в якому обсязі надавати, а від яких відмовлятися. Органам державної влади та місцевого самоврядування необхідно вміти оцінювати результативність кожної послуги, порівнювати отриманий результат з витратами на його досягнення (фактично оцінювати ефективність надання послуги) і на основі такого зіставлення робити вибір пріоритетів.

Оцінка витрат на надання певної громадської послуги тісно пов’язана з питанням оцінки обсягу наданої послуги. Проблема не виникає, коли існує прямий вимірник послуги, наприклад, лічильник витрат електроенергії, газу, води, користування телефоном при погодинній оплаті, величина житлової площі і тому подібне. Проте часто прямого вимірника немає, і необхідно вдаватися до непрямих оцінок, якими можуть бути: час очікування міського транспорту на зупинці; періодичність вивозу побутових відходів; температура в квартирах в опалювальний період; розрахунковий час на усунення аварії в експлуатації житлового фонду; кількість осіб (наприклад, споживання води за відсутності її лічильників); кількість пристроїв, установок (радіоточка, телефон за відсутності погодинної оплати); факт входу (міський транспорт, музей); кількість квадратних метрів житлової площі (споживання теплоенергії за відсутності лічильника, вивезення сміття, ліфт); час від виклику швидкої допомоги до моменту її прибуття тощо. Вибір непрямого вимірника обсягу наданої послуги не завжди очевидний, тому у кожному окремому випадку повинен бути предметом аналізу. З іншого боку, використання непрямих вимірників може бути вигідно надавачу послуги, оскільки дозволяє приховати нераціональні втрати і виробничі витрати (наприклад, тепла або води у мережах постачання їх споживачу). Тому скрізь, де це можливо, необхідно застосовувати пряме вимірювання обсягу наданих послуг. Проте для ряду галузей і сфер комунального господарства, таких, як збір і знищення сміття, робота парків та інших місць відпочинку, запобігання злочинності і виникненню пожеж, функціонування громадського транспорту, системи водопостачання, розгляд скарг і пропозицій громадян важко винайти прямі показники ефективності.

Тому для таких видів діяльності варто застосовувати оцінки на основі використання маркетингових засобів, зокрема, така оцінка повинна відображати бажання або потребу членів територіальної громади. Оцінка повинна бути зрозумілою, пов'язаною з відповідальністю органів місцевого самоврядування. Очевидно, що інформація повинна збиратися достатньо оперативно, щоб заходи, що вживаються, виходили з актуальних, не застарілих даних, а витрати на їх збір були належним чином обґрунтовані.

Найважливішим способом отримання відповідної інформації вбачаються опитування, які можна проводити як через пошту чи Інтернет, так і шляхом персонального опитування, усно. Важливим джерелом інформації можуть виступати експерти-професіонали, які здійснюють санітарну інспекцію води, повітря і т. п., а також спеціально навчені, проінструктовані особи, яких можна наймати для роботи за принципом неповної зайнятості. Для оцінки окремих видів послуг (наприклад, прибирання сміття, підтримка чистоти) можливе застосовування фото- чи відеоматеріалів для фіксування результатів відповідної діяльності.

На сьогодні найбільш поширені методи оцінювання ефективності організації надання громадських послуг місцевими органами влади базуються переважно на оцінці обсягу витрачених коштів, кількістю людей, які скористалися цими послугами, кількістю наданих послуг. Органи місцевого самоврядування часто не знають відповідей на питання, які є для них принциповими: «Чи задоволені споживачі кількістю і якістю отриманих послуг. Якою мірою вони задоволені? Чому різні послуги мають різний рівень попиту на них? Наскільки зручно для споживачів організоване надання різних послуг? Які потенційні можливості має у своєму розпорядженні орган місцевого самоврядування, щоб задовольнити запити окремих громадян у громадських послуга?»

Для того, щоб з’ясувати відповіді на зазначені питання і мати оперативну інформацію для використання при прийнятті відповідних рішень органом місцевого самоврядування щодо покращення організації надання певної громадської послуги, пропонується передбачити збір і аналіз наступних даних.

1. Виявити частку домогосподарств, які задоволені організацією надання громадської послуги, яку вони споживають.

2. Виявити частку споживачів громадської послуги, які задоволені обсягом надання цієї послуги.

3. Виявити кількість домогосподарств, що отримували (або не отримували) послугу впродовж певного періоду, наприклад, впродовж останніх трьох.

4. Підрахувати загальний обсяг наданої громаді послуги за певний період.

5. З’ясувати, які вимоги стосовно якості громадської послуги висувають до неї споживачі, визначити рейтинг важливості для споживача окремих компонентів її якості.

6. Визначити частку споживачів, які вважають незадовільною якість послуги, яку вони отримують, окремо за кожним із встановлених критеріїв.

7. З'ясувати частку осіб, які відмовляються від користування цією послугою внаслідок незадоволення рівнем її якості за кожним із встановлених критеріїв.

8. Визначити період чи періоди найбільшого попиту на послугу, «години пік» її споживання.

9. Визначити частку споживачів, які задоволені якістю отримуваної послуги, окремо за кожним із встановлених критеріїв.

10. З'ясувати, наскільки споживачі задоволені рівнем обслуговування в його різних проявах (у % до загальної кількості споживачів).

11. Оцінити рівень надання інших громадських послуг, які пов’язані з розглядуваною і мають вплив на якість її надання. Наприклад, якщо розглядається послуга з організації роботи парків й інших місць відпочинку, то такими пов’язаними послугами будуть організація надання медичної допомоги, запобігання злочинності і виникненню пожеж тощо. Певну частину цих даних можна зібрати методом опитування членів територіальної громади, іншу частину – шляхом оцінювання спеціально навченим персоналом.

До споживачів певної послуги відносять тих, хто хоч би один раз впродовж визначеного терміну, наприклад, впродовж трьох місяців отримував цю послугу. Оскільки найменш забезпечені сім'ї взагалі можуть не користуватися певними громадськими послугами, кількість осіб, які отримали певну послугу, не є достатнім показником рівня організації надання послуги. Тому має сенс збирати інформацію про причини відмови споживачів від певних послуг, які пов'язані не тільки з якістю обслуговування, доступністю і т. п., а і з причинами особистого характеру опитуваних (нездоров'я, велика зайнятість, культурні, релігійні погляди тощо).

При організації надання різних видів послуг орган місцевого самоврядування повинен враховувати особливості складу споживачів, на кого у першу чергу розрахована дана послуга. Це стосується місця проживання, вікового складу, статі, рівня доходів, етнічного походження, освіти тих, хто споживає чи споживатиме певну послугу, тощо.

Опити споживачів щодо рівня організації надання громадських послуг слід проводити регулярно. Отримана і оброблена інформація відображає ефективність організації надання громадських послуг органами місцевого самоврядування. Її необхідно зіставити з іншою наявною інформацією, з досвідом менеджерів, і за їх результатами вносити відповідні корективи у діяльність органу місцевого самоврядування.

Запропоновану методику можна застосовувати для усіх громадських послуг, за організацію надання яких відповідальні органи місцевого самоврядування. Підвищити ефективність надання територіальній громаді послуг можна також шляхом застосування інших маркетингових методів і стратегій, зокрема, позиціонування товарів і послуг. Наприклад, однією з проблем неефективного надання громадських послуг визнається те, що споживач громадських послуг користується ними: недіфференційовано (якість послуги слабо залежить від рівня її оплати); у фіксованому об'ємі (обсяг важко або неможливо змінити, немає ефективних способів індивідуалізації рівня споживання); безконтрольно (послуга може довго поставлятися без оплати за відсутності неминучості позбавлення її). Тим самим практично на рівень неподільних суспільних благ разом з державною безпекою і охороною громадського порядку потрапляють в тій чи іншій мірі майже всі комунальні послуги (газ, водопостачання, теплопостачання, каналізація, громадський транспорт), окрім телефону. За існуючої системи стосунків надавача та споживача громадських послуг процеси надання послуг є неефективними. Пропонується зосередити зусилля органів місцевого самоврядування на наданні кінцевому споживачеві можливості індивідуального вибору рівня споживання і організації таких форм оплати послуг, щоб вона строго відповідала кількості і якості послуг за умови неминучості позбавлення послуги у випадку, якщо вона не оплачується. Для цього необхідно розробити систему відповідних поетапних заходів з урахуванням складності її одночасного повсюдного впровадження – по галузях, в порядку зменшення ефективності їх роботи. Зокрема, перш за все логічно її впровадити у системи водопостачання і водовідведення, потім у теплопостачання і вивезення сміття.

Перший критерій черговості перетворень – це ступінь переходу від примусово уніфікованого споживання послуги до можливості для споживача індивідуально вибирати якість і кількість споживання послуги, що надається.

Другий критерій, важливий з погляду місцевого управління, – можливість отримання послуги споживачем без відповідної оплати. Цей критерій характеризує як ступінь контрольованості споживання з боку міських служб, можливість успіху спроби несанкціонованого доступу споживача до послуги, так і ступінь звільнення індивідуального споживача від оплати при наданні послуги. Цей критерій також може бути впорядкований, але шкала вимірювань виявляється вельми грубою.

Крайні випадки тут – повна недоступність послуги без адекватної оплати і повна доступність її без оплати. Обсяг ресурсів, необхідних органам місцевого самоврядування для організації надання громадських послуг, залежить від того, хто конкретно сплачуватиме за них: споживач послуги, місцевий бюджет чи обидва вони в якійсь пропорції. Переваги оплати послуги її споживачем полягають у наступному: забезпечується можливість кількісної і якісної оцінки послуги споживачем; з'являється зацікавленість в економному споживанні послуг; стимулюється якісна робота надавача послуг. Зрозуміло, що за інших рівних умов органи місцевого самоврядування зацікавлені в тому, щоб споживачі громадських послуг самі їх оплачували.

Безоплатність або занижена плата за послугу створює можливість корупційних дій надавача і споживача послуги, а також веде до неякісної роботи і марнотратного використання ресурсів. Для оптимізації надання «суспільних» послуг, виробництво і споживання яких має суспільний характер, а обсяг і якість не піддається безпосередньому вимірюванню споживачем (сюди може бути віднесене впорядкування і озеленення території, утримання доріг і місць загального користування, шкільних будівель, охорона громадського порядку, пожежна безпека, догляд за місцями поховання тощо) доречно користуватися інструментарієм, запропонованим вище.

У тих випадках, коли споживач послуги і місцевий бюджет разом сплачують вартість певної послуги, важливо обрати оптимальне співвідношення між цими внесками у загальну вартість послуги. Наприклад, органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за надання певних громадських послуг, хоча фінансують їх частково, у частці з населенням і державою (пільгові категорії громадян). До цієї групи відносять житлово-комунальні послуги, міський транспорт, дитячі дошкільні установи, медична допомога (окрім спеціалізованої), культура і тому подібне. У цих випадках важливо залучення до співпраці органів самоорганізації населення для найбільш точного визначення громадян, які відносяться до пільгових категорій або потребують спеціальної опіки чи допомоги та визначення необхідних її обсягів.

Органи місцевого самоврядування повинні тримати під безпосереднім управлінням або контролем послуги місцевих монополістів, а також всі бюджетні послуги. Відповідні ціни і тарифи на ці послуги повинні регулюватися органами місцевого самоврядування. Скажімо, муніципалітети багатьох крупних зарубіжних міст свідомо фінансують споживання деяких послуг, які могли б бути сплачені споживачем. Наприклад, послуги суспільного міського транспорту, зниженням цін на які (разом з високими тарифами за паркування автомобілів) міська влада бореться з переповнюванням центрів міст індивідуальним автотранспортом.