 |
Митингах, демонстрациях, шествиях
|
|
|
|
и пикетированиях"
1. Нельзя согласиться с тем, что Конституционный Суд
Российской Федерации отказался принять к рассмотрению жалобы
граждан С.М.Шимоволоса, А.В.Лашманкина и Д.П.Шадрина на нарушение
их конституционных прав частью 5 статьи 5 Федерального закона
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях",
отказав тем самым заявителям в открытом, гласном и состязательном
процессе, хотя принимал и рассматривал дела гораздо меньшей степени
важности и актуальности. Представляется, что Суд в нарушение
принципов конституционного судопроизводства уклонился в данном
случае от своей главной обязанности - защиты конституционных прав и
свобод граждан.
Между тем оспариваемая норма затрагивает существенным образом
одну из фундаментальных политико-правовых ценностей - свободу
мирных собраний и тесно связанных с ней - свободу слова и свободу
выражения своего мнения, которые лежат в основе демократического
государства и политического статуса граждан, гарантируются
Конституцией Российской Федерации (статьи 29, 31) и особо
охраняются общепризнанными принципами и нормами международного
права.
Попытки представить нарушение прав заявителей как явление
случайное или нехарактерное, как эксцесс исполнителя - заведомо
несостоятельны. Жалобы представлены из трех разных регионов:
Нижнего Новгорода, Самары, Кирова, и их схожесть свидетельствует
как раз об обратном. Именно оспариваемая норма провоцирует
повсеместные и массовые нарушения свободы мирных собраний, что
подтверждает обильная административная и судебная практика
применения этой статьи закона, многочисленные сообщения средств
|
|
|
массовой информации, заявления политических партий и движений,
наконец, подготовленный в 2007 году специальный доклад
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
"О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного
права на мирные собрания". Эта проблема имеет большой публичный
резонанс, создает чрезвычайное напряжение в обществе, представляет
особую актуальность и политическую остроту и несомненно требует
вмешательства конституционного надзора.
2. Отрицание неопределенности оспариваемой нормы, на чем
настаивает Конституционный Суд Российской Федерации, в том числе
таких понятий, как "мотивированное предложение" и "согласование",
представляется явно надуманным и голословным. Никак не оправдывает
это отрицание и отсылка к некой необходимости использования
оценочных или общепринятых понятий в законодательной технике в
целях "их эффективного применения к неограниченному числу
конкретных правовых ситуаций".
Такое оправдание в данном случае приводит как раз к
противоположному эффекту - циничному и ничем не ограниченному
произволу, с которым исполнительная власть использует оспариваемые
положения в своих интересах и вопреки смыслу конституционной нормы.
Более того, эта неопределенность способствует явной и не
ограниченной ничем дискреции публичной власти в вопросе о
"согласовании" проведения мероприятия. Эта неопределенность тем
более опасна для свободы собраний, что она позволяет исполнительной
и муниципальной власти не только противодействовать любой публичной
критике собственной деятельности, что немыслимо для
демократического государства, но и под влиянием партийной
ангажированности зачастую предоставлять определенные преимущества
одним политическим партиям и движениям и пресекать возможные
|
|
|
выступления их оппонентов.
Как говорится в специальном докладе Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации, "практика "согласования"
проведения публичных мероприятий носит не правовой, а сугубо
политический характер". Там же отмечается, что четких и
исчерпывающих оснований для запрета публичного мероприятия закон не
устанавливает. Именно неопределенность оспариваемых положений
закона позволяет представителям органов власти запрещать те или
иные массовые акции без весомых на то причин.
Невозможно разделить позицию Конституционного Суда Российской
Федерации о том, что приведение в законе исчерпывающего перечня
причин отказа в согласовании мероприятия "необоснованно
ограничивало бы дискрецию (!) органов публичной власти по
реализации своих конституционных обязанностей". По существу, здесь
оправдывается произвол власти. Вопреки принципу публичных
отношений - "запрещено все, что не разрешено законом". Вопреки
смыслу конституционных норм, которые как раз и предназначены для
ограничения произвола власти правом.
3. Конституционный Суд Российской Федерации утверждает, что по
смыслу закона орган публичной власти не может якобы запретить
проведение мероприятия, а вправе "лишь предложить изменить время и
место его проведения". Между тем цель и смысл публичного
мероприятия, направленного на свободное формирование и
распространение мнений, выражение общественных настроений и
интересов, привлечение внимания к требованиям митингующих,
неразрывно связаны именно с местом и временем его проведения.
Произвольное изменение времени и места проведения собраний и
митингов заведомо может лишить смысла само проведение мероприятия,
ограничить его публичность, массовость, эффективность и,
следовательно, ограничить саму свободу собраний.
Оспариваемая норма закона не предусматривает никаких критериев
обоснованности предложения об изменении места и времени проведения
мероприятия, никакого механизма и процедуры согласования и никакой
ответственности администрации за этот процесс, явно ставя субъектов
согласования в неравные условия. Как правило, администрация
|
|
|
отказывается от дальнейших переговоров с организаторами мероприятия
и отклоняет все их возражения, в результате чего ситуация
становится неразрешимой.
Административная и судебная практика однозначно понимает
"согласование" как дачу согласия или разрешения на проведение
мероприятия, причем во многих случаях орган публичной власти
полагает себя вправе вторгаться в оценку не только места и времени
его проведения, но и его целей, формы, массовости, целесообразности
и т. п. Имеются случаи, когда свои так называемые предложения орган
публичной власти прямо именует запретом на проведение мероприятия в
том или ином месте или во время, сообщенное организаторами.
Основание к этому содержится в оспариваемой норме в том, что
организатор не вправе проводить публичное мероприятие, если не было
достигнуто согласование по месту и времени его проведения.
Как запрет понимают эту норму Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации и большинство экспертов по
настоящему делу. Так, доктор юридических наук М.А.Краснов пишет:
"Предоставление органу, должностному лицу несоразмерных
дискреционных полномочий во взаимосвязи с фактическим запретом
проводить мероприятие без согласования и санкциями,
предусмотренными статьей 20.2 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, есть явное умаление
конституционного права граждан в нарушение части 2 статьи 55
Конституции Российской Федерации". Аналогичного мнения
придерживаются эксперты В.Т.Кабышев, А.Н.Кокотов.
Таким образом, федеральный закон, формально провозглашая
уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, фактически
путем введения оспариваемой нормы превращает этот порядок в
разрешительный режим, оставляя неограниченную возможность
усмотрения для запрета подобных мероприятий органам власти, что не
соответствует смыслу конституционных норм и общепризнанных
международных принципов права, отрицающих идею октроированных прав
личности (эксперт В.И.Крусс).
|
|
|
Кроме того, такой предварительный контроль является не только
произвольным и необоснованным, но и явно избыточным, поскольку
конституционная норма презюмирует мирный характер акции, а закон
предусматривает все необходимые ограничения по месту и времени ее
проведения и меры по соблюдению общественного порядка и
безопасности.
4. Никак не снимает неопределенность оспариваемой нормы, а еще
более усугубляет ее положение о мотивированности изменения места и
времени публичного мероприятия. Конституционный Суд Российской
Федерации видит в этом некоторый позитивный момент, якобы
обязывающий орган публичной власти и ограничивающий ее произвол. На
самом деле никакого ограничения произвола и никаких гарантий
объективности для организаторов публичного мероприятия это
требование не создает даже в сочетании с не менее неопределенным и
вялым понятием "веские доводы". Это так называемое мотивирование
разительно отличается от терминологии Европейского Суда, касающейся
общих ограничений свободы мирных собраний: "они должны быть
убедительны и неопровержимы".
Между тем любезно предлагаемый Конституционным Судом
Российской Федерации (не исчерпывающий) список возможных причин
запрета массовых мероприятий (необходимость сохранения нормального
и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов
коммунальной и транспортной инфраструктуры, поддержание
общественного порядка, обеспечения безопасности граждан и т. п.) не
только выходит за пределы ограничения места и времени,
установленные федеральным законом (статьи 8 и 9), но и применим
фактически к любому массовому публичному мероприятию подобного
рода.
Поскольку какие-либо правила, критерии и конкретные требования
к мотивам в законе отсутствуют - любой повод и предлог отвечает
условию мотивированности. Уже материалы жалоб показывают, насколько
заведомо избыточно и порой абсурдно исполнительная власть и
судебные органы выдвигают и оправдывают такого рода мотивы. Так,
органы публичной власти легко запрещают проведение мероприятий под
предлогом возможного проведения ремонта дорог и коммуникаций,
высокой посещаемости мест проведения митингов и демонстраций,
аварийного состояния культурных объектов и угрозы их сохранности и
даже наличия обращения церковного иерарха о деструктивности
проводимого мероприятия. Имеются также примеры, когда органы
публичной власти заведомо создают подобные мотивы для запрета
митингов и манифестаций, инициируя проведение в то же время и в том
же месте иных публичных акций. Таким образом, требование
|
|
|
мотивировать предложение органа публичной власти об изменении
времени и места проведения мероприятия не предоставляет никаких
гарантий реализации права мирных собраний и фактически используется
как предлог для их запрещения.
5. Оправдывая по сути дефекты оспариваемой нормы,
Конституционный Суд Российской Федерации как "наилучший способ"
устранения ее неопределенности в качестве альтернативы предлагает
обращаться в суд, что, однако, в данном споре не представляется
эффективным способом защиты права на собрания, а в лучшем случае
может быть лишь актом морального удовлетворения.
Сложность и быстротечность процесса организации и проведения
собрания, митинга, демонстрации, включая процесс согласования
времени и места их проведения, необходимость оповещения об этом
большого количества участников и принятия необходимых
организационных мер, даже при максимальном сокращении сроков
рассмотрения спора в суде (что пока еще является лишь желательным)
ставит под угрозу само проведение мероприятия и ведет к потере его
актуальности и срыву.
При этом на организаторов перелагается дополнительное бремя
судебного спора и необходимости обоснования своих доводов.
Имеющаяся судебная практика показывает, что, как правило, суды
исходят из императивного требования оспариваемой нормы об
отсутствии у организаторов мероприятия права на его проведение в
случае, если нет согласия с органом власти относительно времени и
места. Иной подход здесь вряд ли возможен, поскольку у судов
отсутствуют иные формализованные законные критерии оценки.
Конституционный Суд Российской Федерации явно перекладывает на суды
общей юрисдикции собственную компетенцию, предлагая им оценивать
ситуацию, а следовательно, и отсутствие или наличие
конституционного права на собрание в каждом конкретном случае в
зависимости от таких абстрактных принципов, как целесообразность,
разумность, необходимость, соразмерность.
В отсутствие подобной практики суды не только рискуют выйти за
пределы своих полномочий, но и породить судебный произвол.
Представляется, что ни орган публичной власти, ни суды не могут
иметь неограниченной дискреции в определении объема и пределов прав
и свобод личности, гарантированных Конституцией Российской
Федерации при условии, что их соразмерные ограничения могут
устанавливаться только в определенных целях и только федеральным
законом. Иное противоречило бы конституционному принципу
непосредственного действия права.
Следует присоединиться к мнению эксперта В.И.Крусса, что
дефекты оспариваемой в данном деле нормы таковы, что не позволяют
надеяться на ее единообразное системно-конституционное толкование и
применение на практике.
Постановление Конституционного Cуда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. N 12-П город Санкт-Петербург "по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, C. П. Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием гражданина С.А. Каткова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина С.А. Каткова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Д. Рудкина, объяснения представителей сторон, выступление полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства внутренних дел Российской Федерации - Ю.Н. Демидова, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - В.К. Михайлова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно части второй статьи 20.2 КоАП Российской Федерации нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на участников - от пятисот до одной тысячи рублей.
В соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия обязан обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (пункт 3 части 4 статьи 5); в уведомлении о проведении публичного мероприятия указывается предполагаемое количество участников публичного мероприятия (пункт 5 части 3 статьи 7).
Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин С.А.Катков постановлением мирового судьи судебного участка N 72 Советского района города Тулы от 29 ноября 2010 года, оставленным без изменения решением Советского районного суда города Тулы от 30 мая 2011 года и постановлением председателя Тульского областного суда от 22 июля 2011 года, был привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 1000 рублей за нарушение установленного порядка проведения публичных мероприятий, которое суды усмотрели в том, что С.А.Катков не выполнил возложенную на него как на организатора публичного мероприятия - шествия обязанность и не обеспечил соблюдение условий его проведения, допустив к участию в шествии 300 человек, тогда как согласно уведомлению, поданному им в администрацию города Тулы, предполагаемое количество участников этого публичного мероприятия должно было составить 150 человек.
По мнению С.А. Каткова, примененные судами в его деле положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" - именно потому, что они позволяют привлекать организатора публичного мероприятия к административной ответственности в случае, если фактическое количество участников данного публичного мероприятия превысило заявленное в уведомлении о его проведении, - нарушают его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, и не соответствуют ее статьям 2, 4 (часть 2), 6 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 17 (часть 1), 18, 21 (часть 1), 31, 45 (часть 1), 54 (часть 2), 55, 71 (пункты "а", "в"), 72 (пункты "б", "к" части 1) и 76 (части 1 и 2).
Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", проверяя по жалобам граждан конституционность законоположений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения части 2 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", как служащие правовым основанием для привлечения к административной ответственности за нарушение установленного порядка проведения публичных мероприятий организатора публичного мероприятия, в котором приняло участие большее количество граждан, чем им было указано в уведомлении о проведении этого публичного мероприятия.
2. Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Это право является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом и правовом государстве, на котором лежит обязанность обеспечивать защиту, в том числе судебную, прав и свобод человека и гражданина (статьи 1 и 64; статья 45, часть 1; статья 46 Конституции Российской Федерации).
Исходя из провозглашенной в преамбуле Конституции Российской Федерации цели утверждения гражданского мира и согласия и учитывая, что в силу своей природы публичные мероприятия (собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования) могут затрагивать права широкого круга лиц - как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них непосредственно не участвующих, государственная защита гарантируется только праву на проведение мирных публичных мероприятий, которое, тем не менее, может быть ограничено федеральным законом в соответствии с критериями, предопределяемыми требованиями статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности, т.е. в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, согласно пункту 1 статьи 20 которой каждый человек имеет право на свободу мирных собраний, и в Международном пакте о гражданских и политических правах, статья 21 которого, признавая право на мирные собрания, допускает введение обоснованных его ограничений, налагаемых в соответствии с законом и необходимых в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Право на свободу мирных собраний определено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Европейский Суд по правам человека в своей практике исходит из того, что в демократическом обществе свобода собраний является фундаментальным правом и наряду со свободой мысли, совести и религии составляет основу такого общества (постановления от 25 мая 1993 года по делу "Коккинакис (Kokkinakis) против Греции", от 20 февраля 2003 года по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции", от 23 октября 2008 года по делу "Сергей Кузнецов против России" и др.); оно касается как закрытых, так и публичных собраний, а равно собраний в определенном месте и публичных шествий и может осуществляться отдельными их участниками и организаторами (постановление от 31 марта 2005 года по делу "Адали (Adaly) против Турции"); государство, в свою очередь, должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить это право (постановление от 26 июля 2007 года по делу "Баранкевич против России").
Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законных целей, упомянутых в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не является необходимым в демократическом обществе для достижения одной из этих целей, расценивается Европейским Судом по правам человека как нарушение данной статьи (постановление от 23 октября 2008 года по делу "Сергей Кузнецов против России"); более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено просто к обязанности невмешательства со стороны государства в осуществление права, защищаемого статьей 11 Конвенции, - напротив, оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права (постановления от 2 июля 2002 года по делу "Уилсон и Национальный союз журналистов (Wilson and the National Union of Journalists) и другие против Соединенного Королевства", от 20 октября 2005 года по делу "Политическая партия "Уранио Токсо" (Ouranio Тохо) и другие против Греции" и от 21 октября 2010 года по делу "Алексеев против России").
Таким образом, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, гарантированное Конституцией Российской Федерации и названными международно-правовыми актами как составной частью правовой системы Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации), не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в конституционно значимых целях. Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность реализации данного права и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам (как участвующим, так и не участвующим в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.
3. В целях обеспечения права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункты "в", "м"; статья 72, пункты "б", "к" части 1; статья 76, части 1 и 2), установил порядок организации и проведения в Российской Федерации указанных публичных мероприятий в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", а меры административной ответственности за его нарушение - в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 20.2).
В рамках организации публичного мероприятия, каковым названный Федеральный закон признает открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений (пункт 1 статьи 2), предусматривается ряд процедур, которые направлены на обеспечение мирного и безопасного характера публичного мероприятия, согласующегося с правами и интересами лиц, не принимающих в нем участия, и позволяют избежать возможных нарушений общественного порядка и безопасности (статья 4): так, на организатора публичного мероприятия возлагается обязанность подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предварительное уведомление, с тем чтобы довести до их сведения необходимую информацию о планируемом публичном мероприятии (пункт 7 статьи 2, часть 3 статьи 7).
Европейский Суд по правам человека также полагает, что требование подать уведомление о проведении публичного мероприятия не нарушает сущность права, гарантированного статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, оно не только позволяет примирить это право с правами, в частности правом на свободное передвижение, и законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков или преступлений (постановления от 18 декабря 2007 года по делу "Нуреттин Альдемир (Nurettin Aldemir) и другие против Турции" и от 7 октября 2008 года по делу "Мольнар (Molnar) против Венгрии").
Исходя в том числе из формы публичного мероприятия и предполагаемого количества участников, его организатором определяется время и место (места) проведения данного публичного мероприятия, включая маршруты движения его участников. Эти условия проведения публичного мероприятия, которые наряду с другими предусмотренными Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" условиями указываются в уведомлении о проведении публичного мероприятия, могут быть изменены в результате согласования с органом публичной власти, который, в свою очередь, обязан обосновать предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия и довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости соответствующей территории (помещения).
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, - он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами; если проведение публичного мероприятия в заявленном месте невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления обязан предложить его организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели.
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" обязывает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в его проведении в соответствии с требованиями названного Федерального закона и обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи (пункты 3-5 части 1 статьи 12, пункт 2 части 3 статьи 14).
Выполнение этих требований - учитывая, что само по себе нахождение достаточно большого количества людей в одном месте уже несет определенные риски, - невозможно без наличия у органа публичной власти адекватного представления о предполагаемой численности участников публичного мероприятия, от чего во многом зависит согласование места (мест) проведения публичного мероприятия, в том числе маршрутов движения его участников. Соответственно, организатор публичного мероприятия, на которого Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" также возлагает обязанность обеспечивать соблюдение согласованных условий проведения публичного мероприятия (пункт 3 части 4 статьи 5), должен особенно взвешенно, продуманно и ответственно подходить к определению потенциального количества его участников, учитывая актуальность и общественную значимость вопроса, затрагивающего политическую, экономическую, социальную или культурную жизнь страны, ее внешнюю политику, по поводу которого, исходя из определенных статьей 2 названного Федерального закона целей публичного мероприятия, предполагается свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований. В противном случае весьма затруднительно (или невозможно) оценить, позволит ли избранное место проведения публичного мероприятия, будь то собрание, митинг, демонстрация, шествие или пикетирование, всем желающим реализовать свое право на мирное, т.е. не нарушающее общественный порядок и безопасность, не причиняющее вреда правам и законным интересам других лиц и не создающее угрозу причинения такого вреда, участие в публичном мероприятии, а уполномоченным органам государственной власти или органам местного самоуправления принять необходимые и обоснованные меры - как профилактические, так и организационные, включая выделение адекватных сил и средств, - для обеспечения безопасности и правопорядка при его проведении.
Таким образом, процедура предварительного уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о проведении публичного мероприятия, в том числе о предполагаемой численности его участников, имеет целью реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на мирное проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований в условиях, обеспечивающих соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности, достижение баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и иных лиц - с другой, а также позволяющих органам публичной власти принять адекватные меры по предупреждению и предотвращению нарушений общественного порядка и безопасности, обеспечению защиты прав и свобод как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них не участвующих.
4. Обращаясь к вопросу об общих принципах юридической ответственности, которые вытекают из Конституции Российской Федерации и по своему существу относятся к основам правопорядка, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам: юридическая ответственность, по смыслу статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического и правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности; в свою очередь, наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения - общепризнанный принцип привлечения к юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно в законе (постановления от 25 января 2001 года N 1-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 17 июля 2002 года N 13-П, определения о
|
|
|
12 |
