Основные принципы и методы мониторинга нормативных актов

Проведение мониторинга нормативных актов должно осуществляться при соблюдении определенных принципов. К ним следует относить общие принципы управления общественными процессами, а также частные принципы, применяемые только в отдельных сферах общественных отношений и деятельности государства и адаптируемые к конкретному виду деятельности. Принципы мониторинга нормативных актов – это своего рода общие, руководящие положения, начала, определяющие наиболее существенные черты этой многогранной и многоуровневой деятельности и основные требования, предъявляемые к ее проведению. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они являются обязательными для всех субъектов мониторинга нормативных актов.

Для мониторинга нормативных актов характерен целый ряд принципов, однако не все они могут считаться основными. К основным принципам на наш взгляд мы вправе отнести только те, которые, во-первых, отражают главные объективно необходимые стороны и проявления мониторинга нормативных актов и, во-вторых, характеризуют стойкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе непосредственного осуществления мониторинга в правотворчестве.

Для нашего исследования важно то, что эти принципы выражают характер и направленность действий всех субъектов мониторинга нормативных актов, что является важным для выявления необходимости изменения, дополнения, отмены или принятия нормативных актов.

Однако каковы же основные принципы мониторинга нормативных актов?

Прежде всего, это законность – необходимое условие эффективности и самой возможности проведения всего комплекса мониторинговой деятельности. Суть этого принципа четко сформулирована в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, – «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность субъектов правовых отношений соблюдать законы. Важным конституционным требованием обеспечения законности является недопустимость противоречия законов не только нормам Конституции Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а иных нормативных актов федеральным законам и нормативным актам Президента и Правительства.

Таким образом, властный, обязательный характер предписаний нормативных актов не означает, что издающие эти акты органы власти и должностные лица действуют по своему усмотрению и вне всяких правовых рамок. Принцип законности состоит в том, что, во-первых, нормативные акты должны приниматься в рамках полномочий соответствующего органа; во-вторых, должны соблюдаться процедурные правила, порядок подготовки, обсуждения, принятия опубликования нормативного акта; в-третьих, в процессе нормотворчества должна соблюдаться, хотя она установлена не во всех отраслях права, иерархия нормативных актов. Все это, безусловно, должно учитываться в процессе осуществления мониторинга нормативных актов.

Как отмечает М.Ю. Спирин[91], законность принимаемых нормативных правовых актов определяется в соответствии с правотворческой компетенцией, то есть определенным кругом правомочий на принятие юридически значимых нормативных актов, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и другими нормативными актами государства. Монопольной компетенцией на принятие законов обладает высший представительный орган государства – парламент (либо высший законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации – по отношению к законам этого субъекта) и непосредственно население определенной территории, когда принимается нормативный акт в процессе всенародного голосования (референдума).

Вместе с тем, следует учитывать, что законность характеризуется рядом составляющих компонентов, в их числе: наличие в стране развитой системы законодательства, адекватного потребностям регулирования общественных отношений; наличие необходимой государственно-правовой инфраструктуры, государственных институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов; осведомленность граждан и должностных лиц о действующем законодательстве и стремлении следовать его нормам. Таким образом, очевидно, что соблюдение принципа законности в процессе осуществления мониторинга нормативных актов имеет весьма важное значение.

Еще один важный принцип мониторинга нормативных актов – это демократизм. Представляется, что этот принцип имеет ряд проявлений. Прежде всего, отметим наличие демократических процедур разработки законов и иных нормативных актов, вспомогательной составляющей, которых является проведение мониторинга нормативных актов, а именно обсуждение законопроектов; самостоятельность субъектов мониторинга нормативных актов; коллективность процесса его осуществления; независимость специалистов и экспертов, осуществляющих те или иные мониторинговые мероприятия. Демократизм мониторинга в процессе правотворчества предполагает наличие юридически гарантированной и обеспечиваемой характером политической (конституционной) системы возможности не только государственных структур, но и граждан и их объединений, политических партий, легализованных (узаконенных) лоббистских структур иметь возможность наблюдать за состоянием законодательства, анализировать его состояние, прогнозировать возможные его изменения, а на этой основе оказывать влияние на все процессы правотворчества – от обоснования потребности принятия нормативного акта до его обнародования.

Демократизм означает также, что общественное мнение, предложения, рекомендации, оценки граждан, материалы средств массовой информации являются обязательными источниками при осуществлении мониторинга нормативных актов, в той мере, в какой они не противоречат природе правотворчества. Впрочем, государственные органы, заинтересованные в принятии определенных нормотворческих решений на основе результатов мониторинга нормативных актов, могут свести на нет ценность такого участия широкого круга граждан. Так, например из 400 тысяч писем, поступивших при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 года, почти треть содержала предложения об увеличении продолжительности очередных отпусков рабочим и служащим, но этот вопрос не только не был решен, о нем ни слова не было сказано в докладе о проекте Конституции[92].

Наибольшим образом принцип демократизма проявляется при осуществлении мониторинга нормативных актов представительным органом власти. Значительное расширение этой деятельности, наблюдаемое в последние годы, свидетельствует о развитии принципа демократизма мониторинга нормативных актов.

Демократизм осуществления мониторинга нормативных актов не возможен без принципа гласности – открытого характера мониторинговой деятельности, широкой и систематической информации о ней и ее результатах. Гласность мониторинга нормативных актов характерна для всех его видов и на всех этапах правотворчества. То есть выражением демократизма мониторинга нормативных актов являются гласность обсуждения результатов мониторинга, их свободное обсуждение и критика, предложение альтернативных данных анализа и прогнозов. Гласность результатов мониторинга нормативных актов, проведенного различными субъектами и, прежде всего государственными органами должна трансформироваться в гласность результатов правотворчества, которые должны быть доведены до сведения граждан и иных заинтересованных лиц, по крайней мере, в части содержания их прав и обязанностей. Государство должно обеспечить гражданам возможность знакомиться с содержанием нормативных актов. Так в период существования СССР около 70% нормативных актов, касающихся прав и свобод граждан, носили закрытый характер, т.е. имели гриф «секретно» или «для служебного пользования». Подобная практика, когда государство предоставляло гражданам определенные права, налагало определенные обязанности, устанавливало меры юридической ответственности за их невыполнение, однако не предоставляло возможности ознакомиться с данными правовыми нормами – противоречит концепции правового государства, общепризнанным принципам современного международного общения[93]. А что касается основных и вспомогательных процедур правотворчества, то об их существовании и результатах вообще никто не был осведомлен.

В итоговом документе Венской встречи представителей государств – участников совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. говорится о том, что государства – участники ОБСЕ обязуются «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности … и поступать в соответствие с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам»[94]. Полагаем, что право на информацию реализуемое, в том числе посредством опубликования результатов мониторинга актов, вполне соответствует приведенным выше международным требованиям.

Эффективной комплексной формой обобщения и обнародования результатов мониторинга нормативных актов становятся ежегодные докладыСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Доклад как итоговая форма законодательства по итогам парламентского года позволяет обеспечить системный анализ результатов деятельности парламента в контексте законодательного сопровождения основных направлении внутренней и внешней политики государства[95].

Для обеспечения гласности и предоставления широкого ознакомления населения с результатами мониторинга нормативных актов необходимо шире использовать средства массовой информации – газеты, радио, телевидение. Определенные шаги предпринимаются в этом направлении. Например, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принято решение об издании вестника «Мониторинг права в Российской Федерации»[96], но этот вопрос еще остается открытым.

Очень важную роль при осуществлении мониторинга нормативных актов играет принцип научности. Очевидно, что без современных знаний и методик мониторинг нормативных актов не возможен, ведь в основе методологии проведения мониторинга нормативных актов лежит исследование, то есть научное изучение[97], основанное на анализе имеющейся информации об объекте и предмете правового регулирования.

«Активизация роли науки в законотворчестве, как считает С.В. Поленина – необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм»[98]. Действительно, в условиях резкого увеличения масштабов нормотворческой деятельности ее научное обеспечение приобретает особое значение. Это подтверждает и общемировая тенденция. Наука, в лице экспертов, консультантов, советников и т.п. играет все более существенную роль в подготовке правовых решений[99].

Привлечение научных работников в процесс нормотворчества имеет положительные результаты. Так, при профильных комитетах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации созданы и успешно работают экспертно-консультативные советы по конституционному, гражданскому праву, а при ее Председателе – экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации законодательства и правовой информатизации. Что касается обеспечения принципа научности непосредственно мониторинга нормативных актов, то здесь необходимо подчеркнуть значимую роль экспертного совета Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, в состав которого входили ведущие российские теоретики права (Ю.А. Тихомиров, Ю.Г. Арзамасов, И.Л. Бачило и др.).

Однако принцип научности не сводится к участию в правотворчестве (пусть даже не на всех стадиях) представителей науки, как это иногда определяется[100], научная обоснованность мониторинга как вспомогательной деятельности правотворчества включает в себя несколько компонентов, таких как: необходимость изучать объективные потребности при принятии каждого нормативного акта, практику применения действующего права, правильный выбор метода правового регулирования, структуры размещения правового материала, учет возможных близких и перспективных последствий принятия конкретного нормативного акта и т.д. Издание нормативных актов должно основываться на четком и достаточно полном представлении участниками нормотворческого процесса (особенно групп разработчиков проектов) о действительной необходимости нормативно-правового регулирования (или его изменения, прекращения) соответствующих отношений, формируемом в результате проведения мониторинга нормативных актов, хорошем знании социально-экономической, политической и иной обстановки в стране, регионе, муниципальном образовании. В этом отношении мы консолидируемся с С.В. Полениной в том, что «закон является качественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствие с поставленными при его издании целями»[101]. При этом мониторинг нормативных актов должен осуществляться с учетом уже имеющегося опыта мониторинговой деятельности, практики применения результатов, полученных в процессе ее осуществления. Это предполагает изучение практики мониторинга нормативных актов, научный анализ результатов. Можно и полезно изучать опыт проведения аналогичной деятельности за рубежом, что также не менее полезно.

С рассмотренным принципом научности тесно связан принцип профессионализма. Данный принцип означает привлечение к мониторинговой деятельности специалистов, обладающих специализированными, профессиональными знаниями и опытом в области нормотворчества, в совершенстве владеющих технологией нормотворческой работы и методологией мониторинга нормативных актов. Использование такого рода специалистов должно обеспечивать профессиональное проведение мониторинга нормативных актов, и на основе полученных результатов подготовку качественного проекта нового нормативного акта, свободного от нормотворческих ошибок как социального, так и юридического свойства.

По нашему мнению, профессионально-правовую культуру субъекта, осуществляющего мониторинг нормативных актов, следует рассматривать как необходимое условие качества выводов, сделанных в результате его проведения и, в конечном счете, качества издаваемого с использованием этих выводов нормативного акта. И если качество нормативного акта есть показатель правового состояния общества, характеристика его цивилизованности, то, очевидно, что проблема качества нормотворческой деятельности не может быть делом только законодателя, она требует к себе пристального внимания всех институтов общества, глубокой научной проработки в процессе мониторинга нормативных актов, необходимого ресурсного и организационного обеспечения.

Для мониторинговой деятельности всех субъектов, осуществляющих мониторинг нормативных актов характерны и специальные принципы. Прежде всего, это принцип комплексности. Этот принцип означает, что для правильного определения потребности правового регулирования общественных отношений, формулировании правил поведения, определения механизма их реализации должны использоваться различные виды анализа, экспертиз, прогнозов и т.п.

Процесс усложнения материи, подлежащей правовому регулированию и поступательный переход к демократическим основам создания и совершенствования нормативных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации требует комплексного мониторингового подхода к изучению и анализу нормативных актов, мониторингового исследования всего правового массива, действующего и регламентирующего общественные отношения, по поводу которых предполагается правовая регламентация. Обоснованность нормативных актов требует скрупулезного учета экономических, социально-политических, правовых, экономических и других факторов, влияющих на развитие определенной сферы общественных отношений, к которой относится принимаемый нормативный акт.

С принципом комплексности неразрывно связан принцип системности. Системный подход в мониторинге нормативных актов – это такой ракурс исследования, предполагающий рассмотрение нормативного акта как сложного, многогранного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют его относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность. При рассмотрении системного подхода О.А. Быстрыкина отмечала, что «существо системного подхода выявляется, прежде всего, в специфике задач, которые выступают как центральные при его реализации»[102]. Основная цель многообразных мониторинговых исследований может быть сформулирована как поиск научных средств, с помощью которых можно выразить целостность нормативного акта, то есть дать оценку его специфическим чертам, свойствам и признакам.

Принцип системности на наш взгляд также выражается в том, что в проведении мониторинга нормативных актов должны участвовать различные органы, общественные организации, ученые и т.д. Представляется, что чем больше разных субъектов будет осуществлять мониторинг нормативных актов и обобщать его результаты, тем точнее будет дана оценка нормативному акту, законодательству вообще и тем точнее будут выбраны новые формы регулирования общественных отношений и обеспечена полнота их регулирования. В контексте настоящего принципа важной проблемой видится создание органа, способного осуществлять координацию деятельности всей системы мониторинга − Всероссийского центра правового мониторинга.

Еще один специальный принцип – это плановость. Необходимо по возможности четкое планирование нормотворческой работы, поскольку правотворчество как таковое планировать невозможно. Необходимо принятие специальных планов и программ с указанием видов мониторинга нормативных актов. Правотворчество вообще и мониторинг нормативных актов в частности – сложный процесс и не терпит ненужной поспешности. Поэтому поводу Р.К. Надеев писал следующее: «Поспешность в принятии законов нередко приводило к тому, что законы не содержали механизмов реализации и мер ответственности за их невыполнение»[103].

К специальным принципам мониторинга нормативных актов следует также отнести принцип технического оснащения. Право является важнейшим информационным ресурсом, поэтому сегодня для эффективного проведения мониторинга нормативных актов особую роль приобретает его электронное обеспечение, внедрение современных информационных технологий в федеральных органах власти и в каждом субъекте Российской Федерации. Характеризуя современное состояние проблемы технического оснащения, Н.Н. Карташов отмечаел, что на практике использование компьютерных технологий в правотворчестве происходит в таких формах как: «создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству, компьютерное моделирование юридических понятий, электронное голосование, автоматизированный анализ нормативно-правовых тестов, а также систематизация и хранение нормативных актов, а так же компьютерный мониторинг как процедура слежения за динамикой правотворческого процесса»[104]. Без современного системно-компьютерного сопровождения мониторинговая деятельность будет малоэффективной и статичной. В этой связи представляется целесообразным создание центра современной электронной обработки данных мониторинга разных уровней и видов в едином комплексе. Создание программ такой обработки способствовало бы созданию мощной и действенной система мониторинга в России.

Все рассмотренные выше принципы мониторинга нормативных актов реализуются через многообразную методологию, которая характеризуется, как многовариативностью, то есть наличием разнообразного инструментария методов исследования, так и многофункциональностью. Что означает термин «методология мониторинга нормативных актов»?

Сходные понятия в научной литературе встречаются в отношении методологии мониторинга законодательных актов и правоприменительной деятельности, которая определена как совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, оценке эффективности законодательных актов и правоприменительной практики[105]. Это понятие было сформулировано на базе изложенного ранее понятия методологии мониторинга как базирующейся на заложенных в Конституции Российской Федерации принципах совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению анализа и прогноза законодательства и практики его применения[106]. И.В. Жужгов определяет методологию мониторинга правового пространства как «положения о структуре, логической организации, методах и средствах мониторинга правового пространства»[107].

Проанализировав вышеизложенные понятия, а также уяснив суть методологии как философской категории, понимаемой как философское учение о методах познания явлений реальной действительности[108] представляется оптимальным определение методологии мониторинга нормативных актов как совокупности научно-обоснованных методов, способов, средств и приемов, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга нормативных актов, направленную на сбор, наблюдение, анализ информации о состоянии нормативных актов, их оценку, контроль и выработку предложений по совершенствованию законодательства и прогноза его действия.

Анализ зарубежного опыта позволяет классифицировать способы организации мониторинга нормативных актов на: «централизованные, децентрализованные и смешанные». В первом случае оценку эффективности действующего на территории страны законодательства в целом осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во втором – проведение мониторинга нормативных актов не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный субъект (государственные органы и научные сообщества, специализированные институты и т.п.) вправе осуществлять указанную деятельность в рамках определенной сферы по собственной инициативе. Смешанный способ организации мониторинга нормативных актов предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т. д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями и комиссиями по поручению первых либо в рамках своей компетенции»[109].

Что касается конкретных методов (приемов, способов) мониторинга нормативных актов, то их использование зависит от вида и цели проводимого мониторинга нормативных актов. В ходе исследования практики мониторинговой деятельности, которая представляет собой непосредственно использование различных методов (способов, приемов) в ходе проводимого мониторинга, целесообразно использовать следующую Методику проведения мониторинга нормативных актов.

Мониторинг нормативных актов состоит из последовательных стадий:

Подготовительная стадия предполагает следующие этапы.

Определение объекта мониторинга. С учетом нормотворческой цели определяется нормативный акт (группа нормативных актов), относящихся к интересующей определенной отрасли (подотрасли) права.

Определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.

Определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, другие субъекты. Устанавливаются их полномочия по проведению мониторинга нормативных актов, определяется круг должностных лиц, ответственных за его проведение.

Разработка программы и плана проведения мониторинга. Осуществляется после выполнения вышеперечисленных мероприятий и является заключительным этапом подготовительной стадии мониторинга нормативных актов.

Основная стадия предполагает следующие этапы.

Сбор информации о нормативных актах. Представляет собой сочетание первичных приемов и способов, необходимых для фактического наличия и учета текстов всех нормативных актов, необходимых для проведения их дальнейшего изучения, а также объективной информации о нормативных актах. На этом этапе необходимо собрать весь информационный и нормативный массив, относящийся к выбранному объекту мониторинга, включая подзаконные акты в том числе и ведомственные, а также нормативные акты субъектов Российской Федерации. Первичный сбор информации осуществляется исходя из данных, имеющихся в базах данных и досье нормативных актов, а так же всех, имеющихся на момент начала проведения мониторинга актов прокурорского реагирования, решений судов, статей, заключений, отчетности. В ходе данного этапа собираются опубликованные мнения ученых, специалистов в определенной области знаний (монографии, научные статьи и т.д.), мнения западных ученых, досконально разбирающихся в данной проблематике, мнения специалистов-практиков по данной проблеме, проводится контент-анализ прессы, собираются первичные документы, материалы обсуждений документов по регламентируемым в нормативном акте вопросам, материалы служебных и иных проверок и др.

Проведение мониторинговой экспертизы нормативных актов. Мониторинговая экспертиза, прежде всего, включает правовую экспертизу на предмет соответствие нормативного акта международным нормам, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, согласованности с иными нормативными актами и соответствии нормативного акта правилам законодательной техники. В ходе экспертизы также:

- определяются сферы общественных отношений, которые регулируются рассматриваемым нормативным актом (группой нормативных актов);

- определяется круг правоприменителей и их полномочий по применению норм права, установленных данным нормативным актом;

- выявляются нормативные акты, принятые в развитие рассматриваемого нормативного акта;

- определяются нормативные акты, которые должны и могут быть приняты в развитие нормативного акта;

- анализируются принятые в субъектах Российской Федерации нормы изучаемого законодательства;

- сопоставляются нормы законодательства субъектов Российской Федерации с нормами исследуемого федерального законодательства.

Для решения отдельных задач по исследованию характера отношений, регулируемых нормативным актом, выявления проблем правового регулирования данных отношений, и по другим вопросам, требующим проведения научных исследований (проведение социологических, статистических исследований, исследование деятельности участников правоотношений и т.п.) в рамках мониторинговой экспертизы, помимо правовой экспертизы, может проводиться научная и специальная экспертизы на предмет соответствия нормативного акта научным и иным специальным критериям соответствующей отрасли права с привлечением научных исследовательских институтов, высших учебных заведений, экспертов и иных специалистов.

Проведение мониторинговой оценки нормативного акта. В рамках мониторинговой оценки нормативного акта осуществляется ретроспективная оценка, в ходе которой оценивается его качество исходя из таких критериев как: эффективность, действенность и целесообразность. В этих целях используются следующие методы (приемы, способы):

Исследование данных контроля над исполнением нормативного акта:

- определение участников отношений, деятельность которых регулируется изучаемым нормативным актом;

- определение перечня показателей деятельности участников отношений, зависящих от применения изучаемого нормативного акта;

- изучение заключений, отчетности, материалов служебных проверок федеральных органов исполнительной власти, данные правоохранительных органов, прокурорской статистика, судебной практики.

Проведение социологических исследований:

- разработка задания на проведение исследований;

- выбор организации, специализирующейся в области социологических исследований и оформление заказа;

- осуществление выбора способа проведения (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан и организаций, размещение анкеты (вопросника) в печатных средствах массовой информации, проведение интерактивного голосования с помощью электронных средств массовой информации, размещение вопросов на сайте государственных органов в сети Интернет);

- разработка и рассылка участникам отношений перечня вопросов, ответы на которые характеризуют результаты применения изучаемого акта;

- сопровождение исследований;

- сбор и систематизация полученных данных, сведение их в табличную форму, сопоставление и анализ;

- установка и сопровождение при необходимости программного продукта для обработки материалов;

- анализ результатов анкетирования и составление итогового документа с выводами, оформление диаграмм и других графических иллюстраций результатов.

Проведение статистических исследований:

- определение перечня необходимых статистических данных;

- установление субъектов, сторон, группы отношений, для исследования которых необходимо получить статистические данные;

- направление соответствующего запроса в органы статистики;

- обработка и анализ статистических данных о действии нормативного акта с построением при необходимости графических иллюстраций;

- оформление выводов.

Сбор, обобщение и анализ правоприменительной практики:

- разработка перечня вопросов о практике применения нормативного акта;

- получение информации от представителей органов исполнительной власти по вопросам применения и исполнения нормативного акта;

- изучение практики применения нормативного акта с выездом на места, проведение встреч и совещаний;

- определение степени исполнения правоприменителями правовых норм;

- определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в исполнении нормативного акта;

- выявление и анализ проблем, возникающих у правоприменителей в ходе исполнения нормативного акта и путей решения этих проблем.

Заключительная стадия предполагает следующие этапы.

Обобщение выводов. На этом этапе особенно важно установить статус результатов мониторинга: выводы из проведенного исследования формулируются как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям; предусматриваются формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления и т.п.).

Оформление результатов проведенного мониторинга. Результаты проведенного мониторинга оформляются в виде итогового документа (доклад, справка, заключение, отчет, аналитическая записка) в котором содержатся анализ и оценка рассматриваемого нормативного акта, группы актов как федерального, так и регионального уровня, анализ сложившейся правоприменительной практики, актуальные вопросы и проблемы, связанные с применением и исполнением нормативного акта, рекомендации по их разрешению, предложения по проведению организационных мероприятий, совершенствованию и развитию законодательства в исследованной сфере. Результаты мониторинга также целесообразно заносить в досье нормативных актов и базу данных мониторинга нормативных актов, а в перспективе необходимо провести объединение в единую информационную сеть имеющихся информационных ресурсов и организовать доступ к ней ограниченного числа пользователей[110].

Внесение предложений по совершенствованию законодательства. Подготовленные материалы передаются в профильные комитеты законодательного (представительного) органа власти, руководителям исполнительных органов власти (федеральных и региональных), а при необходимости и представительных органов муниципальных образований в соответствии с планами работы, на заседаниях которых происходит их рассмотрение с докладом специалиста, ответственного за подготовку материала. При необходимости результаты мониторинга нормативных актов рассматриваются на пленарных заседаниях законодательного органов власти.

По результатам мониторинга представительным и исполнительным органам государственной власти следует предложить составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад о состоянии законодательства.

Информирование о результатах мониторинга. На результаты мониторинга должен распространяться принцип информационной открытости. Информирование о результатах проведения мониторинга включает:

- публикацию результатов мониторинга в печатных средствах массовой информации;

- проведение телевизионных передач в прямом эфире о мониторинге социально важных нормативных актов с ответами на вопросы телезрителей, при этом возможна организация интерактивного голосования по вопросам совершенствования нормативного акта, результаты которого помогут учесть общественное мнение при разработке предложений по внесению изменений в данный нормативный акт;

- издание брошюр с материалами мониторинга нормативных актов, выводами и предложениями, направление их в федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления;

- размещение соответствующей информации о результатах мониторинга нормативных актов на официальных сайтах в сети Интернет.

Дополнительная стадия.

Подразделения и отдельные специалисты, проводившее мониторинг нормативных актов могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных актов, проведении экспертиз проектов нормативных актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных актов (проведении правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования по результатам проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.

Для внедрения в практику предложенной методики, конечно, нужна нормативная основа, поэтому важной правовой проблемой сегодня является законодательное регулирование деятельности по осуществлению мониторинга. Определенные положительные тенденции уже наметились в данном направлении. Так, с целью формирования четкой и упорядоченной системы правового мониторинга в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации разработана Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации на 2008−2012 годы. В ходе реализации данной Концепции необходимо нормативно закрепить положения о порядке проведения мониторинга нормативных актов и применении соответствующей методики.

В заключение параграфа необходимо сделать следующие выводы.

1. Мониторинг нормативных актов достигает своих целей, соответствует своему истинному предназначению лишь в том случае, когда он базируется на апробированных практикой принципах, то есть руководящих началах, тре

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: