 |
Кафедра уголовного права и криминологии
|
|
|
|
ФЕДЕРАЛЬНОЕ МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
Государственное образовательное учреждение
Высшего профессионального образования
«АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Юридический факультет
Кафедра уголовного права и криминологии
Надзор прокурора за соответствием законам издаваемых правовых актов
(доклад)
Выполнила студентка
четвертого курса, 381гр.
Индюкова Е. О.
----------------------------
(подпись)
Научный руководитель,
доцент
Друкаров И.Л.
-------------------------------
(подпись)
Барнаул 2011
Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов является важнейшей гарантией конституционных прав и законных интересов граждан.
До принятия Федерального закона «О прокуратуре РФ»[1] в литературе не было общего понимания по поводу того, надзор за законностью каких актов должен осуществлять прокурор. Ныне указание в ст. 21 Закона предмета надзора за исполнением законов определяет и перечень тех актов, за законностью которых должен осуществляться надзор. В основе требования о соответствии законам издаваемых органами, перечисленными в ст. 21, правовых актов, лежит принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального закона.
Правовые акты Федеральных министерств, Государственных комитетов, Федеральных служб и других Федеральных органов, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, имеют меньшую, чем федеральные законы юридическую силу. Большинство из них (кроме законов субъектов РФ) носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации Конституции Российской Федерации и Федеральных законов, Конституций и Уставов, а также законов Субъектов Федерации, Уставов муниципальных образований или при регулировании - возникновении, изменении и прекращении - правоотношений между субъектами этих отношений, и государство заинтересовано в том, чтобы эти акты, а также правовые акты органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций соответствовали требованиям, заложенным в Конституцию России или в федеральные законы. Генеральный прокурор обращает также внимание прокуроров на необходимость при осуществлении надзора исходить из установленного Конституцией РФ распределения полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В частности он предложил исключить случаи внесения прокурорами субъектов Российской Федерации актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ.
|
|
|
Генеральный прокурор потребовал, чтобы прокуратура безотлагательно реагировала на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и Федеральному законодательству.
Следует заметить, что с 1-го января 2006 г.вступил в действие новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[2], в ст. 77 которого на прокурора возложен надзор не только за соблюдением уставов муниципальных образований, но и любых других муниципальных нормативных правовых актов. Таким образом, прокурор осуществляет ныне надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением Федеральных законов, законов субъектов РФ, указов Президента РФ, уставов и других нормативных актов органов муниципального управления.
|
|
|
Проверка законности правовых актов требует тщательной подготовки. Прокурору необходимо знать правовые основы организации и деятельности органа, где будет проводиться проверка, его компетенцию в издании правовых актов. Проверка может производиться как по месту издания этих актов, так и путем истребования их в органы прокуратуры. Как правило, правовые акты, издаваемые представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, регулярно поступают в прокуратуры субъектов Федерации или прокуратуры районов (городов) соответственно. Акты органов контроля, а также других органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, связанную с исполнением законов, могут быть специально истребованы в прокуратуру, или проверены прокурором по месту их издания.
Поводами для проведения проверок законности издаваемых правовых актов могут являться сведения, получаемые им из разных источников информации. Такими источниками могут быть обращения граждан, средства массовой информации, уголовные, гражданские, арбитражные, административные дела, материалы предыдущих проверок прокуратуры, сведения, поступившие от органов власти, различных коммерческих и некоммерческих организаций и по другим каналам.
Прокурор должен знать типичные нарушения, которые допускаются при издании правовых актов.
К ним относятся:
1. отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующего правового акта;
2. издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;
3. произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;
4. умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;
5. неправильный выбор закона, положенного в основу решения вопросов, представленных в правовом акте;
6. нарушение компетенции (выход за ее пределы) органом или должностным лицом, издавшим нормативный (иной правовой) акт;
|
|
|
7. издание правового (в том числе нормативного) акта в нарушение нормативного акта, имеющего большую юридическую силу;
8. ограничение в правовом акте чьих-либо прав и охраняемых законом интересов, не предусмотренное законом;
9. разрешение правовым актом действий, запрещенных законом;
10. несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания правового акта (например, принятие акта находится в ведении вышестоящего органа власти, а принят нижестоящим органом, или акт органа власти подлежит коллегиальному принятию, а принят единолично, отсутствовал кворум, необходимый для принятия акта и т.д.).
11. Ныне прокурор при получении правовых актов должен проверять их на «коррупционность», т.е. обнаружить, нет ли в проекте или в уже принятой правовой норме факторов, которые могут быть использованы в коррупционных целях ее применителями.
Ю.А. Тихомиров выделял общие, своего рода «сквозные» критерии законности правовых актов. Без их учета и применения трудно избежать различий в правопонимании субъектов права и неодинакового подхода к оценке актов и их связи между собой. Исчезает представление о единой законности как меры, степени правового порядка в стране и ее подвижного и трудноизмеримого состояния.
К таким общим критериям относится:
· Правомочность субъекта, принимающего акт;
· Соответствие содержания акта объему полномочий субъекта;
· Правильный выбор формы акта;
· Соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу;
Все названные критерии должны использоваться не порознь, а вместе.[3]
Также существуют критерии соответствия законов и иных правовых актов Конституции РФ. Приведенные выше критерии дополняются и обогащаются ввиду базового значения конституционных норм для правовой системы в целом и всех правовых актов. К конституционным критериям можно отнести:
· Отражение конституционных идее и принципов;
· Правильное использование конституционных понятий и терминов;
· Принятие акта соответствующим органам, должностным лицом;
· Учет места акта в правовой системе;
|
|
|
· Правильный выбор формы акта;
· Соблюдение процедуры принятия вступления акта в силу;
· Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права;
· Корреляция объемы и содержание нормы Конституции и нормы соответствующего закона
Также Тихомиров А.Ю. выделяет дополнительные критерии. К ним относятся:
· Обеспечение и меры оперативности актов выше стоящих органов для актов ниже стоящих органов;
· Соблюдение допускаемой степени самостоятельности принятия конкретизирующих и дополнительных норм;
· Оценка локальной целесообразности принятого акта сточки зрения государственной целесообразности;
· Учет временного фактора;
· Ресурсная обеспеченность акта.
Таковы критерии, которые позволяют анализировать и оценивать законность правовых актов.
К числу правовых актов, подлежащих надзорной проверке, относятся правовые акты, отличающиеся, как по форме, так и содержанию. Это могут быть: законы, уставы, постановления, распоряжения, приказы, указания, резолюции и другие императивные решения, влекущие за собой юридические последствия. Правовые акты, подлежащие надзору, могут быть как нормативные, то есть являться правилами, рассчитанными на их неоднократное применение многими лицами, так и правоприменительные, индивидуальные, которые относятся к регулированию отношений с отдельными органами, юридическими лицами, гражданами или должностными лицами. При проверке законности правовых актов необходимо просматривать не только эти акты, но и приложения к ним в виде справок, удостоверений, форм отчетности, так как эти приложения, хотя и не являются правовыми актами, но могут стать источниками правонарушений.
Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров предупреждения возможности принятия незаконных правовых актов путем активного участия прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.
Предварительное ознакомление прокурора с проектами нормативных правовых актов законодательных и исполнительных органов власти и управления позволяет ему сопоставить эти проекты с соответствующей законодательной базой, чтобы затем он мог дать компетентное и мотивированное заключение об их законности и обоснованности.
|
|
|
В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти.
При обнаружении незаконного правового акта прокурор вправе потребовать объяснений о причинах его принятия от соответствующих должностных лиц, а также работников правовых и других служб, имеющих отношение к изданному акту.
По результатам проверки законности правового акта прокурор может использовать любую из предусмотренных законом форм реагирования, начиная от протеста и представления и кончая возбуждением производства об административном правонарушении или обращением в следственный орган о возбуждении уголовного дела.
Б.В. Коробейников, анализируя специфику прокурорских мер по устранению выявленных правонарушений, выделял в ней четыре этапа: выбор средств прокурорского реагирования, разработка актов прокурорского реагирования, направление актов прокурорского реагирования в соответствующие поднадзорные органы, контроль за исполнением требований актов прокурорского реагирования.[4]
Некоторые из актов реагирования могут быть применены одновременно. Например, одновременно с протестом может быть внесено представление или направлены в следственный орган материалы с постановлением, в котором излагаются требования о возбуждении уголовного дела. Важной формой реагирования прокурора на незаконные правовые, в том числе нормативные акты, является его обращение в суды в соответствии с их компетенцией. Обнаружив не соответствующий Конституции РФ или федеральному закону закон субъекта Федерации, он обращается в суд субъекта Федерации общей юрисдикции или в арбитражный суд, а также в Верховный Суд РФ или Высший арбитражный суд с заявлением о признании этого закона недействующим, а при обнаружении другого незаконного нормативного или иного правового акта - с заявлением о признании этого акта недействительным. При обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени строго руководствоваться положениями ст. 45, 245 - 253 ГПК РФ, ст. 52, 191 - 196 АПК РФ, регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.[5]
В целях борьбы с коррупцией Федеральным Собранием РФ был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[6]. На основании этого закона в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» внесена ст. 9.1, согласно которой прокурор при осуществлении своих полномочий должен проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию, должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупционных факторов либо, если требование прокурора отклонено, обращается в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.
И так, хотелось бы привести конкретную практику прокурорского надзора за соответствием законам издаваемых правовых актов на примере надзора за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов.
В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами Алтайского края утверждены границы и определены соответствующие статусы 793 муниципальных образований. Образованы следующие муниципальные образования: 621 городские, сельские поселения, 6 городских остальные сельские, 60 районов, 12 городов и ЗАТО 12.
Органы местного самоуправления муниципальных образований издают правовые акты в пределах предмета ведения местного самоуправления.
Устав, будучи основным нормативным актом, определяет деятельность представительных и исполнительных органов муниципального образования, поэтому соответствие его закону в значительной степени гарантирует законность иных нормативных актов, издаваемых муниципальными органами, а также законность действий выборных должностных лиц и муниципальных служащих.
В настоящее время во всех муниципальных образованиях Алтайского края приняты уставы в новых редакциях, в которых на основании п. 6 ч. 1 ст. 44 ФЗ № 131 закреплена норма о видах, порядке принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований на основании положений уставов приняты соответствующие акты, детально регламентирующие принятие тех или иных правовых актов.
Нормотворческая и правоприменительная деятельность органов муниципального образования создает соответствующий правовой режим на территории муниципалитета, обеспечивает правопорядок и законность, в связи, с чем соответствие нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству имеет ключевое значение для обеспечения единого правового пространства в России.
В 2009, 2010 г.г. прокуроры уделяли должное внимание нормативным правовым актам, издаваемым и применяемым органами муниципального образования. Горрайпрокуроры значительно активизировали работу по выявлению правовых актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству.
Так, по данным прокуратуры Алтайского края за первое полугодие 2010 г. Было выявлено несоответствие закона издаваемых правовых актов органами местного самоуправления 1549, в том числе 226 Уставы муниципальных образований, внесено представлений 62, в том числе 20 на Уставы муниципальных образований, отменено протестами 1179, в том числе 20 Уставы муниципальных образований, подано заявлений в суды 12 и 2 по Уставам муниципальных образований.
Практика прокурорского надзора свидетельствует, что правотворческая деятельность муниципальных органов нередко сопровождается нарушениями законов, которые в большинстве случаев выражаются в превышении полномочий.
Например, согласно действующему закону Алтайского края от 27.12.2007 №154 –ЗС № 154-ЗС «О доплате к пенсии Алтайском крае». Размер денежного содержания, из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, не должен превышать 0,8 денежного вознаграждения главы городского округа, муниципального района соответствующего муниципального образования.
В нарушение данных норм, решение Корчинского сельского Совета народных депутатов Мамонтовского района Алтайского края от 25.11.2008 №18 «Об утверждении Положения о назначении, выплате и перерасчете пенсии за выслугу лет» установило, что размер среднемесячного денежного содержания, исходя, из которого исчисляется пенсия за выслугу лет лицам, замещавшим должности главы муниципального образования не должен превышать 0,76 предельного денежного вознаграждения главы муниципального образования.
В связи с чем, данный нормативный акт значительно ухудшает положение лиц, замещавших должности муниципальной службы в муниципальном образовании Корчинский сельсовет, по сравнению с федеральным и краевым законодательством о муниципальной службе.
В связи с этим прокуратура Мамонтовского района Алтайского края вынесла протест с требованием изменить, привести его в соответствие с действующим законодательством.
Так же хотелось бы привести в пример протест прокуратуры Красногорского района Алтайского края на решение совета народных депутатов Красногорского района № 85 от 22.12.2008 г. «Об утверждении порядка разработки и реализации муниципальных целевых программ на территории муниципального образования Красногорский район Алтайского края»
В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса РФ порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.
Следовательно в данном случае решение принято неуполномоченным органом, а именно советом народных депутатов Красногорского района Алтайского края, а должно было быть принято Администрацией данного сельсовета. Прокуратура Красногорского района вынесла протест с требование привести решение в соответствии с законодательством.
Еще из конкретных случаев можно привести протест прокуратуры Шипуновского района Алтайского края на Устав муниципального образования Белоглазовский сельсовет Шипуновского района Алтайского края. В своем протесте прокуратура потребовала устранить нарушение требований Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как в этом Уставе не было ряда положений, которые должны быть в соответствии с действующим законодательством.
Исходя из выше сказанного, можно сделать вывод, что прокуратура, осуществляя надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов реализует свою правозащитную функцию в полной мере, ведь в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения.
Нормативный материал:
1. О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17.01.1992г. №2202-1 ФЗ//СЗ РФ от 20.11.1995, N 47, ст. 4472;
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131 ФЗ// СЗ РФ от06.10.2003, N 40, ст. 3822;
3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 №138-ФЗ // СЗ РФ от
18.11.2002, N 46, ст. 4532;
4. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов от 17.07.2009 №172-ФЗ // СЗ РФ от2 0.07.2009, N 29, ст. 3609;
Используемая литература:
1.Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Барнаул. Изд-во АлтГУ, 2010г.
2.Тихомиров Ю.П. Критерии законности правовых актов// Право и экономика 1997. №19. С.3-14.
3. Коробейников Б. Основные понятия общего надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1985. Ч.II. С.32
4. Ершов В.Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам. /Российская юстиция. 2003. №4, 5,6.
[1] О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17.01.1992г. №2202-1 ФЗ//СЗ РФ от 20.11.1995, N 47, ст. 4472
[2] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131 ФЗ// СЗ РФ от06.10.2003, N 40, ст. 3822
[3] Тихомиров Ю.П. Критерии законности правовых актов// Право и экономика. 1997. №19. С.3-14.
[4] Коробейников Б. Основные понятия общего надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1985. Ч.II. С.32
[5] Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 №138-ФЗ // СЗ РФ от 18.11.2002, N 46, ст. 4532
[6] Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов от 17.07.2009 №172-ФЗ // СЗ РФ от2 0.07.2009, N 29, ст. 3609,
|
|
|
