 |
Проблемы местных бюджетов в управлении муниципальной собственностью
|
|
|
|
Отношения муниципальной собственности отличаются спецификой социально-экономической природы, особым субъектным составом и механизмом управления [16]. Целевая специфика муниципальной собственности получила свое отражение в федеральных, региональных и местных законодательных актах [18].
В Российской Федерации к муниципальной собственности относят имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и др. (п. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, входящее в состав местного хозяйства. Муниципальное хозяйство включает в себя имущество, которое требует непосредственного управления со стороны муниципального образования. Местное хозяйство представляет собой взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, институтов местного управления на основе общности социальных и экономических интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного и информационного пространства со специфической комбинацией факторов производства. Данных факторов достаточно для осуществления хозяйственной деятельности, обеспечивающей нормальные для местного сообщества условия занятости и формирования доходов при соответствующем уровне удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных благах.
В настоящее время наиболее важным на уровне Российской Федерации представляется обеспечение муниципальных образований и регионов финансовыми ресурсами. Это связано с тем, что в стране недостаточно прозрачно разработана система взаимодействия федеральных, региональных и местных властей в сфере формирования бюджетов. Такое положение вызывает напряженное отношение между всеми ветвями власти. До сих пор основным источником поступления денежных средств в местный бюджет остаются сдача в аренду и реализация муниципальной собственности [18]. Причем основная часть бюджетов муниципальных образований, а также регионов патологически дефицитная, а значит, дотационная. И с каждым годом число таких регионов в России растет.
|
|
|
В связи с этим одной из значимых проблем в системе управления российской экономикой является формирование межбюджетных отношений. Данной проблемой занимаются органы управления экономикой при Правительстве, законодатели, ученые-экономисты и специалисты в финансовой сфере. Поэтому необходимо оценить, насколько прилагаемые усилия по совершенствованию системы межбюджетного регулирования соответствуют получаемым результатам.
Согласно проверке отчетов об исполнении бюджетов, проведенной Счетной палатой РФ, некоторые из регионов продолжают находиться в жесткой финансовой зависимости от федерального консолидированного бюджета.
По данным Минфина России, бюджеты таких республик, как Дагестан и Тыва, на 75% состоят из средств, получаемых из федерального бюджета, а Чеченская Республика и Республика Ингушетия зависимы от вышестоящего уровня на 90%. Обеспеченность этих республик собственными доходами минимальна и составляет в среднем 10 - 25%. Дотационными также являются Калмыкия, Адыгея, Бурятия и Камчатка. Практически полностью на самообеспечении находятся только Москва и нефтегазовые регионы: Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, Тюменская и Свердловская области.
|
|
|
Раскрытие имеющегося у регионов и муниципальных образований экономического потенциала требует больших федеральных и частных инвестиций, в том числе в инфраструктуру.
На наш взгляд, власти многих регионов уделяют недостаточное внимание разработке и реализации мер, направленных на увеличение налогооблагаемой базы за счет развития объектов муниципальной собственности. Кроме того, наблюдается низкий уровень формирования источников для получения неналоговых доходов. На этот факт указывает то, что финансовая помощь бюджетам различных уровней из федеральных источников значительно превышает все их налоговые и неналоговые доходы: в Республике Алтай - на 53,1%, в Дагестане - на 29,9%, в Республике Тыва - на 13,2%. Подобная ситуация в стране сохраняется на протяжении последних трех лет. Чем хуже развиваются регионы, тем больше дотаций поступает к ним из федерального бюджета.
Однако на уровне Российской Федерации не предполагается полностью объединить все дотационные и самодостаточные территории. Речь идет только о глубоко дотационных районах. Для территорий, имеющих меньшую бюджетную напряженность, будут предложены другие мероприятия, в том числе для Адыгеи, население которой воспринимает подобный подход к укрупнению как покушение на национальную самобытность.
Такой подход, как создание меньшего количества крупных регионов в стране, не решит проблемы дотационности и низкой обеспеченности региональных и муниципальных бюджетов собственными средствами, следует продолжать процесс совершенствования межбюджетных отношений в России, используя исторический и зарубежный опыт, а не ужесточая вертикаль власти за счет постоянного перераспределения финансов между бюджетами разных уровней [20]. Межбюджетные отношения играют важную роль в создании собственности, в том числе муниципальной, а также развитии страны в целом. Они представляют собой отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 129 Бюджетного кодекса РФ - БК РФ).
В предложенной трактовке определения межбюджетных отношений отсутствует упоминание о самом бюджете, хотя они являются основополагающими в законодательном документе о бюджете и бюджетном устройстве Российской Федерации.
|
|
|
Межбюджетные отношения опираются на следующие принципы (п. 2 ст. 129 БК РФ):
распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Межбюджетные отношения включают два аспекта: экономический и политический.
Экономический аспект представляет собой установление нормативов поступления денежных средств и их перераспределение.
Политический аспект связан с вопросами функциональности или самостоятельности трех уровней власти, определяющих бюджетную систему страны.
На основе трехуровневой бюджетной системы возникают три уровня межбюджетных отношений: федеральный центр - регион, регион - муниципальное образование, федеральный центр - муниципальное образование.
Наиболее проблемным в межбюджетных отношениях является уровень регион - муниципальное образование, который имеет более выраженную политическую природу по сравнению с экономической и включает такие конфликты, как:
нежелание муниципалитетов мириться с ограничением экономической и политической самостоятельности;
накопление проблем в социально-экономической сфере муниципалитетов, которое в настоящее время происходит быстрее, чем их решение, что приводит к недовольству местной общественности.
При этом современная российская система межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью централизации средств на федеральном уровне и тенденцией увеличения объема финансовой помощи региональным и местным бюджетам из федерального бюджета, что создает высокую степень несбалансированности значительной части местных бюджетов, которые формируют основу для развития муниципальной собственности <6>.
|
|
|
Иными словами, необходимо разграничить собственные средства, не включающие трансферты из вышестоящих бюджетов, между муниципальными образованиями и государственными органами власти, для того чтобы муниципалитеты могли самостоятельно исполнять возложенные на них полномочия, используя местные бюджеты на развитие локальных территорий.
В настоящее время Правительством РФ приняты Концепция развития межбюджетных отношений на 2009 - 2012 годы и федеральные программы, направленные на реализацию приоритетных национальных проектов в регионах и муниципальных образованиях, которые можно рассматривать как один из основных источников финансовой поддержки развития местного самоуправления. Предполагается, что межбюджетные трансферты будут упорядочены с помощью предложенных мероприятий. Это обеспечит прозрачность формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, а также эффективность использования муниципальной собственности. Однако, по мнению автора, эти меры недостаточны, если не будет разработан и введен в действие механизм межбюджетных отношений, исключающий прямую зависимость муниципалитетов от вышестоящих уровней власти при формировании бюджетов, исходя из потребностей и нужд местного населения.
Заключение
В части 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.
Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.
|
|
|
Действующее законодательство не содержит эффективного механизма реализации модели финансового контроля на муниципальном уровне. Отсутствие механизмов ответственности и процессуального порядка взаимодействия различных контролирующих органов, четких оснований проведения контрольных действий и их последствий приводит к безответственности органов местного самоуправления, прежде всего перед населением, а затем и перед государством. Такая ситуация не может оставаться status quo и требует новых предложений по совершенствованию действующего законодательства.
|
|
|
