Конституционные реформы конца 80-х – начала 90-х годов.

Политика «перестройки», провозглашенная апрельским (1985 г.) Пленумом ЦК КПСС, вызвала развитие в советском обществе процессов гласности и демократизации, либерализацию политического режима.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который признал местное самоуправление, определил его стратегию, установил соотношение между центральными и местными органами власти, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства.

25 октября 1990 г. принята Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР. Именно с этого периода началось реформирование системы местных Советов, который можно обозначить как первый этап в развитии представительных органов современного Казахстана. В Конституцию Казахской ССР в этот период вносились многочисленные изменения и дополнения, направленные на укрепление президентской власти, ее интеграцию в систему Советов и демократизацию политической системы. Был обозначен единый срок для представительных органов всех уровней – 5лет, введены должности председателей Советов. В областных, районных и городских Советах было предусмотрено создание президиумов, на которых возлагалась организация их работы. Президент получил право досрочного освобождения от должности председателя областного и Алма-Атинского городского Советов народных депутатов. Руководителям отделов, управлений, других подразделений исполнительных комитетов местных Советов, их заместителям, судьям и государственным арбитрам запрещалось совмещение своей должности с депутатским мандатом в Советах, которыми они назначались или избирались либо которым они были подотчетны.

Таким образом, во-первых, был сделан важный шаг к разграничению полномочий представительных и исполнительных органов на местах. Во-вторых, повысилась самостоятельность представительных органов в организации собственной работы, ибо эта функция перешла к их собственным структурам, что, в свою очередь, препятствовало вмешательству исполкомов в их деятельность. В-третьих, Президент получил возможность опосредованного влияния на деятельность Советов через кадровые полномочия.

15 февраля 1991 г. принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». В нем была предпринята попытка закрепить правовые, организационные, экономические и финансовые основы местно­го самоуправления. В систему местного самоуправления вошли местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии. Районные, городские, сельские и поселковые Советы имели двойной статус: органов местного самоуправления и органов государственной власти. Основные поло­жения Закона исходили из самостоятельности и независимости каждого уровня самоуправления, невмешательства вышестоя­щих Советов в компетенцию нижестоящих. Закон закрепил формы территориального общественного самоуправле­ния: местные референдумы, собрания (сходы), конференции, иные формы непосредственной демократии.

Вместе с тем, сохранились отношения между Советами разного уровня по вертикали и горизонтали. Вертикальная связь обеспечивала единство системы местных органов власти и предполагала обязательность ре­шений вышестоящих Советов для нижестоящих, право отмены актов нижестоящих Советов в случае несоответствия их закону, делегирование части полномочий нижестоящим представительным органам или при­нятие на себя осуществления части их полномочий вышестоящими представительными органами.

Ключевой фигурой стал председатель Совета. Его новый статус как высшего выборного должностного лица должен был избавить представительные органы от сложившегося двоевластия. Закон установил, что председатель исполкома областного Совета являлся по должности первым заместителем председателя Совета. На остальных уровнях территориального деления произошло совмещение должностей председателя Совета и председателя исполкома.

В 1992 г. в Закон были внесены измене­ния и дополнения. Исполкомы были упраз­днены, а их место заняли главы местных администраций. Назначение и досрочное освобождение их от должности осуществлялось строго по вертикали: Президентом и главами вышестоящих администра­ций. Представительные органы лишились какого-либо права влиять на этот процесс. Они наделялись только правом двумя третями голосов выражать недоверие главе местной администрации и ставить вопрос о его освобождении.

Особенности первого этапа заключаются в следующем.

1. Развитие процессов демократизации в обществе привело к реальному повышению роли местных Советов и расширению компетенции в решении вопросов экономического и социального развития территорий, что нашло свое отражение в законодательстве. Была предпринята попытка четко разграничить полномочия местных представительных и исполнительных органов, не допускать дублирования в их деятельности. Но положение о праве Совета рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению местного самоуправления, фактиче­ски сводил эту попытку разделения на «нет». Вмешиваться депутатам в дела исполкома разрешал и новый статус председателя Совета.

2. Были упразднены исполкомы в низовых Советах, созданы ревизионные комиссии, решение вопроса о целесообразности образования или упразднения районных в городе Советов предоставлялось городскому Совету.

3. Введение института президента потребовало его увязки с существующей системой местной власти, что повлекло за собой наделение Президента правом представлять кандидатуры для избрания председателей областных и Алма-Атинского городского Советов, освобождать их от должности. Система двоевластия, сложившаяся в местных Советах, была ликвидирована путем введения должности заместителя председателя областного Совета - председателя исполкома и совмещения должности председателя Совета и председателя исполкома в нижестоящих Советах. Значительно были повышены статус и полномочия председателя Совета.

4. Демократизация политической системы объективно вела к необходимости разграничения функций партийных и государственных органов, недопустимости вмешательства в деятельность последних со стороны общественных объединений. С другой стороны, продолжавшееся сохраняться до середины 1991 г. монопольное положение КПСС на политической арене. В результате произошло повсеместное совмещение должностей председателей Советов и первых секретарей обкомов, райкомов и горкомов партии. Лишь после неудавшегося государственного переворота ГКЧП в августе 1991 г. такое совмещение в нормативном порядке было запрещено.

5. Законодательно была предпринята попытка ввести систему местного самоуправления в Республике. Получила легитимацию деятельность комитетов и других органов территориального общественного самоуправления, которые уже фактически функционировали во многих регионах. Закреплялись источники их экономической и финансовой базы, основные полномочия и одновременно предусматривалась возможность делегирования им и других полномочий местными Советами. Последние получили двойной статус: как органов местного самоуправления и как представительных органов государственной власти.

6. С провозглашением независимости РК и в связи с необходимостью проведения реформ исполкомы были упразднены и заменены институтом глав местных администраций, назначавшихся и освобождаемых от должности по вертикали, сосредоточивших в своих руках всю полному исполнительной власти. Это значительно ослабило местные представительные органы. Одновременно вновь утвердилось двоевластие как реальность политико-правовой жизни страны по всей вертикали государственной власти, начиная от высших органов до нижних этажей власти.