Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне

Как видно из табл. 1 и 2, за период 1995—2002 гг. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации сни­зилась с 23 до 18%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ возросла с 30 до 32%.

В настоящее время бюджет каждого второго города или района имеет превышение фактических расходов над доходами, т.е. явля­ется дефицитным. Если в начале 90-х гг. показатель «отношение величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета»

¹ По расчетам конгресса муниципальных образований РФ составлял в среднем 9%, то к концу 90-х гг. он возрос до 15%. Во многом такая ситуация объясняется тем, что в течение дли­тельного времени в России не существовало отлаженной системы перераспределения средств между региональными и местными бюджетами.

Как уже отмечалось, начиная с 1991 г. произошли существенные изменения финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов. Был создан ФФПР, средства которого начали распреде­ляться на основе расчета по формуле, начат процесс сокращения не финансируемых федеральных мандатов. В результате этого не­сколько стабилизировалось положение региональных финансов. Однако эти изменения не коснулись субрегионального уровня. Вплоть до 1996 г. на федеральном уровне не были приняты специ­альные законодательные акты, регулирующие взаимоотношения региональных и местных бюджетов, а система местных бюджетов регламентировалась федеральными законами, посвященными бюджетной системе в целом.

Значительная часть положений этих законов носила деклара­тивный характер и на практике не применялась. Поэтому факти­чески до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были отданы полностью «на откуп» властям субъектов Федерации и характеризовались:

установлением дифференцированных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты, которые менялись год от года, а в ряде регионов и в течение од­ного года. Федеральное законодательство определило перечень местных налогов и никак не регламентировало долю местных бюджетов в федеральных и региональных налогах;

отсутствием формализованных методик распределения финан­совой помощи местным бюджетам.

В итоге не существовало каких-либо гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов, фактически их расходы и доходы согласовывались с властями субъектов Федерации, а ущемление прав муниципальных образований стало общераспро­страненным явлением.

Первое прямое вмешательство федеральных властей в конк­ретное распределение налогов между региональными и местны­ми бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины», кото­рый установил с 1 января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты. Было определено, что минимальные доли местных бюджетов должны составлять: в НДС — 5%, в акци­зах на спирт, водку и ликеро-водочных изделиях — 5, в акцизах на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные по­дакцизные товары) — 10, в налоге на прибыль предприятий — по ставке 5, в подоходном налоге с физических лиц — 5, в ресурсных платежах — 5, в экологических налогах — 10, в налоге на зем­лю — 30, в налоге на имущество предприятий и организаций — 40, в транспортном налоге — 40%.

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за местными бюджетами на постоянной основе должны были закрепляться не менее 50% подоходного на­лога с физических лиц, 5% налога на прибыль организации, 10% налога на добавленную стоимость по товарам отечественного про­изводства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5% ак­цизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, 10% акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары), а также не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

Указ Президента № 685, так же как и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения долей местных бюджетов имели одни и те же недостатки:

минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации и, таким образом, для отдельно взятого местного бюджета по-прежнему не гарантировалась его доля в федеральных и региональных налогах;

минимальные ставки были ниже фактического уровня отчисле­ний даже в наиболее «ущемляемых» в этом отношении крупных городах.

Помимо этого в бюджете субъектов Федерации предполагалось создание фондов финансовой поддержки муниципальных обра­зований, средства которых должны были формироваться путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Подобные фонды стали появляться еще с 1994 г. В 1998 г. этот процесс активизировался. Но даже в тех регионах, где фонды финансовой поддержки муниципальных образований существовали, не было выработано четкой схемы распределения их средств.

В июне 2000 г. постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации были одобрены Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулирова­нию межбюджетных отношений, призванные оказать содействие органам власти субъектов Федерации в формировании региональ­ных бюджетных систем. Однако до сих пор эти отношения пол­ностью не урегулированы.

Этот процесс тормозится целым рядом факторов. Во-первых, отсутствием не менее чем в половине административно-терри­ториальных единиц самостоятельно утверждаемых бюджетов со всеми вытекающими отсюда последствиями (недостаточная от­ветственность перед избирателями, незаинтересованность в по­вышении эффективности расходов, собираемости доходов и т.п.). Во-вторых, действующая модель межбюджетных отношений не способствует заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов, что приводит к завышению бюджетных расходов через поддержание громозд­кой бюджетной инфраструктуры, увеличение штатов бюджетных учреждений и использование неэффективных технологий предо­ставления бюджетных услуг, накоплению задолженности перед бюджетополучателями и кредиторами.

На наш взгляд, ключевой задачей по реформированию межбюд­жетных отношений является приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, усиление самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эф­фективное управление общественными финансами.

Для этого необходимо:

Четко разграничить расходные и доходные полномочия меж­ду уровнями бюджетной системы.

Повысить заинтересованность органов местного самоуп­равления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников.

Повысить заинтересованность муниципалитетов в оптими­зации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Создать эффективный механизм перераспределения доходов между муниципалитетами за счет совершенствования механизма распределения средств региональных фондов финансовой под­держки муниципалитетов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также новой редакции Бюджетно­го кодекса РФ предусмотрены меры, направленные на решение большинства из перечисленных проблем.

В соответствии с данными документами, основными инс­трументами межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне являются:

Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района).

Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюдже­ты — «отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспе­ченных бюджетными доходами муниципальных образований.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса РФ (статья 58), единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливать­ся законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). Эти нормативы должны быть установлены на длительный срок.

Однако необходимо иметь в виду, что налоговая база по терри­тории отдельных субъектов РФ распределена крайне неравномер­но. Поэтому одно лишь определение долгосрочных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов в местные бюджеты не может само по себе решить проблему сбалансирован­ности местных бюджетов. Важную роль должны играть дотации местным бюджетам из фондов финансовой поддержки.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей выравнивания местных бюджетов на региональном уровне могут быть образованы следующие фонды:

Региональный фонд финансовой поддержки поселений (ре­гиональный ФФПП).

Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР).

Районный фонд финансовой поддержки поселений (район­ный ФФПП).

Средства этих фондов предназначены для предоставления не­целевой финансовой помощи (дотаций) местным бюджетам для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. В первую очередь средства из фондов финансовой поддержки получают муниципалитеты с низким уровнем бюджетной обес­печенности. Таким образом достигается сокращение отставания уровня их бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий.

Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уров­не является бюджетная обеспеченность муниципальных образо­ваний.

Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) опре­деляется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образо­ванием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, клима­тических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

При этом расчет налогового потенциала может производиться как на основе оценки налоговой базы (аналогично ВВП, объему промышленного производства и товарооборота), так и с исполь­зованием налоговой базы по видам налогов. Оценка налогового потенциала по видам налогов возможна в том случае, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога — это кадастровая стоимость земли, для подоходного на­лога — доходы населения, объем фонда оплаты труда, для налогов на малый бизнес — объем товарооборота. Для отдельных налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы на среднюю репрезента­тивную налоговую ставку.

Как уже отмечалось, для целей бюджетного выравнивания ис­пользуется региональный ФФПП, который образуется в составе бюджета субъекта РФ и используется с целью выравнивания бюд­жетной обеспеченности поселений по исполнению своих полно­мочий.

В соответствии с Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (приказ Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243), для определения объема региональ­ного ФФПП можно использовать следующую формулу:

ФФПП = Вх (Р-ПД),

где В — доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП; Р — суммарная оценка рас­ходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня; ПД —суммарный прогноз доходов поселений по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов;

Можно использовать и другие способы расчета объема регио­нального ФФПП:

Через закрепленную долю от налоговых (неналоговых, финан­совой помощи) доходов бюджета субъекта РФ. Этот способ позво­ляет обеспечить наибольшую зависимость между возможностями регионального бюджета и объемом регионального ФФПП.

Через закрепление доли от объема расходных полномочий поселенческого уровня. Этот способ позволяет обеспечить на­ибольшую зависимость между объемом потребности бюджетов поселенческого уровня и объемом регионального ФФПП.

Через закрепление минимального уровня бюджетной обес­печенности. Этот способ позволяет обеспечить заданный целевой уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалите­тов. При этом объем регионального ФФПП определяется исходя из потребности в осуществлении заданного выравнивания.

Путем индексации объема регионального ФФПП от уровня прошлого года. Этот способ обеспечивает наиболее стабильный объем средств на обеспечение выравнивания.

Право на получение средств из регионального ФФПП имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта РФ, для которых бюджетная обеспеченность ниже средней. При этом, согласно новой редакции Бюджетно­го кодекса РФ (ст. 137) часть дотаций из регионального ФФПП может предоставляться бюджетам поселений путем закрепления за ними дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год. Значение дополнительного норматива рассчитывается как отношение пла­нируемого объема дотации поселению из регионального ФФПП к рассчитанному по единой методике прогнозному объему по­ступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ по территории соответствующего поселения.

Если полученный дополнительный норматив превышает макси­мальное значение норматива, который может быть дополнительно закреплен за бюджетом поселения, то следует закрепить макси­мально возможный норматив, а недостающие средства передать в бюджет поселения в форме дотации.

Расчетное значение дополнительного норматива при этом рас­считывается по следующей формуле:

Л= 100%хФП/НДФЛ

где Л — расчетное значение дополнительного норматива на доходы физических лиц, передаваемого в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования; ФП — планируемый объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования; НДФЛ — прогнозируемый на очередной финансовый год объем налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет субъекта РФ по муниципальному образованию.

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муници­пальных районов и городских округов может быть использован региональный фонд финансовой поддержки муниципальных райо­нов (городских округов) (региональный ФФПР). Этот фонд также создается в составе бюджета субъекта РФ. Его объем формируется по такой же методике, как и объем регионального ФФПП.

Распределение средств этого фонда осуществляется на основе оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных райо­нов и городских округов. При этом используются поправочные коэффициенты, отражающие особенности спроса на бюджетные услуги в разных муниципалитетах в зависимости от демографи­ческого состава населения, климатических условий и прочих фак­торов. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) служит численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Поэтому, необходимо, прежде всего выделить целевую группу потребите­лей, а затем определить соотношение численности целевых групп потребителей по каждому виду услуг в разных муниципалитетах. Это и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих услугах.

Так, если численность детей школьного возраста в одном му­ниципалитете в 2 раза больше, чем в другом, то потребность в услугах школьного образования в первом муниципалитете будет в 2 раза выше, чем в другом. Помимо относительной численности целевых групп потребителей каждого вида услуг на объем потреб­ности в предоставлении услуг или их стоимости в расчете на од­ного жителя могут влиять и другие факторы. Например, при более длительном, чем в других муниципалитетах, отопительном сезоне повышающий коэффициент может быть применен к численности жителей данного муниципалитета, являющихся потребителями жилищно-коммунальных услуг.

В составе бюджета муниципального района с целью выравни­вания бюджетной обеспеченности поселений может быть создан районный ФФПП. Порядок образования этих фондов и распреде­ление дотаций районных ФФПП устанавливается законом субъек­та РФ. Что касается объема районного ФФПП, то он утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год. Расчет поправочного ко­эффициента проводится так же, как и для ФФПР.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 142) в случае, если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах му­ниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение следующих вопросов межмуниципального характера:

содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

создание условий для предоставления транспортных услуг насе­лению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помо­щи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

опека и попечительство;

организация утилизации и переработки бытовых и промыш­ленных отходов;

организацию и содержание муниципального архива.

Порядок расчета, перечисления и использования данных суб­венций устанавливается уставом или иным правовым актом муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на од­ного жителя или потребителя бюджетных услуг. В случае невыпол­нения органом местного самоуправления поселения предписания о перечислении субвенции в бюджет муниципального района в отношении него может быть предусмотрено снижение нормати­вов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов до уровня, обеспечивающего необходимые поступления в бюджет муниципального района.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для до­левого финансирования инвестиционных программ (проектов), развития общественной инфраструктуры муниципального значе­ния в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития (ФМР) субъекта Российской Федерации.

Распределение средств ФМР может осуществляться разны­ми способами. Прежде всего, такое распределение может осуще­ствляться по формуле, общей для всех муниципальных образова­ний, когда учитывается уровень обеспеченности граждан объек­тами социальной сферы и уровень бюджетной обеспеченности. При этом состав получателей средств ФМР может быть ограничен только муниципальными образованиями с бюджетной обеспечен­ностью ниже установленного уровня. В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженер­ной инфраструктуры в муниципальном образовании используется показатель, характеризующий количество однотипных объектов социальной инфраструктуры в расчете на одного пользователя этими объектами.

В ситуации, когда затруднен выбор критерия выравнивания потребности в инфраструктурных объектах и оценки недостающей потребности в них, распределение средств ФМР может быть осу­ществлено на основе формализованных процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований. В таком случае действует заявительный принцип распределения средств ФМР.

При этом важно установить четкие и подробные критерии, удовлетворение которых должно давать право муниципальному образованию на получение субсидии. Это могут быть требования к видам объектов (например, отказ от софинансирования иных объектов, за исключением школ, больниц, библиотек, дорог муни­ципального значения) в соответствии с приоритетами социально-экономической политики субъекта РФ, требования к минимальному уровню платежеспособности муниципального образования и другие условия. Осуществляя конкурсный отбор, субъекты РФ тем самым одновременно решают две задачи: страхуют себя от риска невыполнения проекта и стимулируют муниципальные образова­ния к повышению эффективности управления муниципальными финансами.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для до­левого финансирования приоритетных социально значимых рас­ходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Основное назначение этого фонда — содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления с учетом выпол­нения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг. Целью фонда является также по­вышение заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Общий размер ФССР определяется исходя из желаемого уровня софинансирования соответствующих видов социальных расходов. Для каждого из приоритетных видов расходов, финансируемых из данного фонда, этот уровень равен отношению части фонда, направляемой на софинансирование соответствующего вида рас­ходов, и прогнозируемого объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий по этому направлению.

При распределении средств ФССР учитывается уровень бюд­жетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий в целях дополнительных гарантий фактического финан­сирования муниципальным образованием своей доли софинанси­рования по соответствующему приоритетному направлению.

В составе бюджета субъекта РФ может быть также образован региональный фонд компенсаций (РФК). Целью этого фонда яв­ляется финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Россий­ской Федерации и субъекта РФ.

Поэтому РФК формируется за счет:

субвенций из Федерального фонда компенсаций на осу­ществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им за­конами субъекта РФ.

Средства РФК предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Каждый вид субвенций распределяется между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответству­ющий вид переданных полномочий по единой методике, которая утверждается субъектом РФ. При этом распределение субвенции каждого вида производится пропорционально численности пот­ребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При расчете объема субвенции могут быть также учтены объективные условия, влия­ющие на стоимость предоставления бюджетных услуг или объема выплат.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность форми­рования в составе региональных бюджетов дополнительных фон­дов для предоставления субсидий и дотаций в пределах 10% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки яв­ляется Фонд реформирования муниципальных образований (ФРМО). Основная задача этого фонда — стимулировать повышение эффек­тивности управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:

совершенствование бюджета и бюджетного процесса;

развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов;

совершенствование управления муниципальным долгом;

повышение качества управления бюджетными расходами;

повышение эффективности преобразований в жилищно-ком­мунальной сфере;

повышение качества управления муниципальной собствен­ностью.

Средства данного фонда распределяются среди муниципаль­ных образований на конкурсной основе, с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

Из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на срок до одного года могут также выделяться бюджетные кредиты. Они предостав­ляются, как правило, на обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение одного финан­сового года. При этом Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что если предоставленные местным бюджетам бюджетные креди­ты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ в соответ­ствующем финансовом году, а также за счет отчислений от фе­деральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

В соответствии со ст. 61 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» для целей бюджетного выравнивания муниципальных образований предусмотрен также «отрицательный трансферт»¹. Предусматривается, что если бюджетная обеспеченность муници­пального образования на одного жителя в 2 и более раза превышает среднюю по региону, то в этом случае половина такого превы­шения должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

В случае, если муниципальное образование не перечислило утвержденную часть объема субвенции за определенный период времени, установленный законом субъекта РФ, органы власти субъекта РФ вправе уменьшить для данного муниципального об­разования нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и (или) централизовать часть доходов от местных нало­гов, подлежащих зачислению в бюджет данного муниципального образования.