 |
Глава XIII. Понятие и структура компетенции в системе местного самоуправления
|
|
|
|
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать
• понятие и элементы компетенции;
• основы разграничения компетенции в сфере местного самоуправления;
• критерии определения вопросов местного значения;
• основные функции местного самоуправления;
• компетенцию муниципального образования, его жителей, органов и должностных лиц местного самоуправления;
• условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• основные полномочия органов местного самоуправления в сферах хозяйства и экономики, образования, здравоохранения, социальной защиты, физической культуры и спорта, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и обороны страны;
уметь
• отличать вопросы местного и государственного значения;
• соотносить понятия «вопросы местного значения», «предметы ведения муниципальных образований», «компетенция муниципальных образований», «полномочия органов местного самоуправления», «права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения»;
• классифицировать вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования;
владеть
• навыками квалифицированного анализа и подготовки документов по правовому закреплению, распределению, перераспределению и реализации компетенции местного самоуправления по различным направлениям в рамках действующего законодательства;
• навыками решения споров о компетенции.
Понятие компетенции
Понятие «компетенция» (от лат. competo – добиваюсь, соответствую, подхожу) получило широкое распространение в законах, других нормативных правовых актах органов государственной власти, в правовых актах органов местного самоуправления, других актах, издаваемых в министерствах, ведомствах, предприятиях, учреждениях, организациях.
|
|
|
В законах, подзаконных актах, в той или иной степени касающихся организации деятельности органов государственной власти или управления, системы местного самоуправления, как правило, закрепляется компетенция субъектов правоотношений.
При этом нормы, относящиеся к компетенции, выделяются в самостоятельную главу, раздел или даются по всему тексту нормативного акта без классификации и систематизации.
Примером четкой систематизации норм о компетенции местного самоуправления можно назвать «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г.[230]В главе 2 «О сельском общественном управлении» указанного положения раздельно определена компетенция сельского схода (ст. 51) и компетенция старосты и других должностных лиц (ст. 58, 68).
Заслуживает внимания на этот счет и «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г.[231]Данный нормативный правовой акт детально зафиксировал компетенцию каждого представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления соответствующего уровня. Как видим, вопросам компетенции местного самоуправления законодатель XIX века уделял особое внимание. Компетенция рассматривалась в качестве одного из главных, стержневых элементов системы местного самоуправления. Такой вывод подтверждается хотя бы даже тем, что «Городовое положение» 1870 г.[232], ранее названное «Городовое Положение» 1785 г.[233]начинаются статьями о компетенции субъектов местного самоуправления, о собственности и ее составляющей материально-финансовой основе. Подобный подход является не случайным. Законодатель придавал особую важность соразмерности данных категорий. Собственность, материально-финансовая база должны были соответствовать закрепленной в нормативном правовом акте компетенции. И это в значительной мере достигалось.
|
|
|
Компетенция не представлялась в виде изолированного элемента местного самоуправления, а включалась в систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих надлежащую деятельность по управлению делами местного значения. Компетенция предназначалась для осуществления функций и задач, а это возможно только при наличии достаточного объема собственности, в том числе и материально-финансовых ресурсов. Например, для реализации компетенции по осуществлению функций хозяйственного или социально-культурного характера органу местного самоуправления необходимы материально-финансовые ресурсы на строительство объектов, на их функционирование, на финансирование управленческих расходов и т. д.
В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно сущности компетенции. О. Е. Кутафин и К. Ф. Шеремет считают, что это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме. По своей сущности, по мнению авторов, компетенция государственных органов представляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом[234].
Видимо, все же недостаточно указать лишь на то, что компетенция является инструментом для совершенствования правовых отношений представительных органов… В большей степени это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений. Следует обратить внимание и на тот факт, что субъектами, осуществляющими компетенцию, выступают не только представительные органы власти. Например, граждане почти на всех этапах развития общества принимали участие в выборах представительных органов, в сходах и других формах непосредственной демократии. Значит, сообщество граждан обладало компетенцией.
Компетенцией также обладают исполнительно-распорядительные органы. Именно они, имея определенную законом или другим нормативным актом компетенцию, в большей степени занимались и занимаются осуществлением функций и задач, закрепленных за ними.
|
|
|
Сущность компетенции, на наш взгляд, состоит не в разделении труда по управлению государством и обществом, а скорее всего в обеспечении эффективной реализации функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами правового и организационного характера.
Что касается точки зрения названных авторов на сущность компетенции, то она вполне применима к определению сущности разграничения компетенции, предполагающей разделение труда по управлению.
Таким образом, компетенция предназначена для осуществления функций и задач, закрепленных за соответствующими субъектами правоотношений, а следовательно, и для совершенствования правоотношений этих субъектов в обществе.
От правильности определения компетенции местного самоуправления зависит эффективность его деятельности на соответствующей территории.
Рассмотрим вопрос о понятии и структуре компетенции вообще и местного самоуправления в частности.
В юридической литературе нет единого мнения в определении содержания понятия «компетенция». Одни авторы считают, что компетенция – это совокупность полномочий или прав[235]. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей[236]. Третьи утверждают, что компетенция – это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы[237].
Ряд ученых оспаривает изложенные точки зрения[238]и считает, что «компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей». По их мнению, права и обязанности всегда «прилагаются» к определенной сфере экономического, культурного строительства, объектам хозяйственного и иного назначения.
Причиной возникновения различных точек зрения по вопросу о компетенции государственного органа являются разногласия в определении понятий элементов, составляющих понятие «компетенция». Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание.
|
|
|
Советский энциклопедический словарь определяет «компетенцию» как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу[239].
Очевидно, что все точки зрения сводятся к определению компетенции каких-либо органов. В последнем приведенном нами определении из Советского энциклопедического словаря упоминается о компетенции должностного лица.
В учебнике «Муниципальное право России»[240]упоминается только о компетенции органов местного самоуправления, которая определяется как сложная правовая категория, состоящая из предметов ведения, прав и обязанностей. Из этой формулировки следует, что субъектами, имеющими компетенцию в системе местного самоуправления, являются только органы местного самоуправления.
Но как быть с компетенцией других субъектов и форм осуществления местного самоуправления? Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепили значительный объем компетенции за гражданами муниципальных образований.
Статья 130 Конституции Российской Федерации наделила население обширной компетенцией по решению вопросов местного значения, с указанием различных форм ее осуществления. Конституционное понятие «вопросы местного значения» детально определено в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). К тому же данная статья названа «Предметы ведения местного самоуправления», но не органов местного самоуправления.
Закон «Об общих принципах…» (2003 г.) в ст. 2 в качестве субъекта, наделенного компетенцией по вопросам местного назначения, называет население и органы муниципального образования.
Учитывая то, что компетенция складывается из предметов ведения, прав и обязанностей, можно сделать следующие выводы. Компетенция присуща не только органам местного самоуправления, но и самим гражданам муниципального образования, действующим через формы непосредственной демократии.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) в ч. 3 ст. 16 закрепляет термин «собственная компетенция» главы муниципального образования и других выборных должностных лиц. Аналогичная норма закреплена в ч. 1 ст. 36 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).
Исследование вопроса о принадлежности компетенции субъектам правоотношений в системе местного самоуправления дает основание расширить состав субъектов правоотношений и определить понятие компетенции следующим образом.
Компетенция местного самоуправления – это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций.
|
|
|
