Органы и стадии законотворчества

В современной России законотворческими полномочиями наделены представительные органы государственной власти. Это представительные учреждения РФ и субъектов федерации.

Другие органы и должностные лица государства имеют правотворческую компетенцию, ограниченную разработкой и принятием подзаконных нормативных актов. Следовательно, не следует смешивать законотворческую и правотворческую компетенции так же, как нельзя отождествлять законы и подзаконные нормативно-правовые акты.

Монопольной компетенцией на принятие федеральных законов России ныне обладает постоянно действующий представительный орган государства - Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Порядок формирования каждой из этих палат, их правотворческие компетенции и процедура законотворчества определены в ст. ст. 94-108 Конституции РФ 1993 года.

Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательную деятельность по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации (ст.ст. 71-76 Конституции РФ). По остальным вопросам законотворчеством занимаются представительные органы субъектов федерации, например, в Республике Татарстан - Государственный Совет РТ.

Основными правотворческими операциями и стадиями в процессе законотворчества являются: определение (установление) законотворческой компетенции законотворца [143]; законодательная инициатива; планирование законотворческой деятельности; подготовка законопроекта; официальные чтения и принятие законопроекта на заседаниях палат Федерального Собрания; подписание и обнародование закона.

Законотворческая компетенция законотворца определяется прежде всего в основных законах страны (конституциях). В России таковыми являются Конституция РФ и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации[144].

Планирование законотворческой деятельности, отраженное в регламентах законодательных органов, также отражает конкретно-историческое соотношение юридического с политическим, а точнее, юридическое выражение расстановки в парламенте основных политических сил.

Согласно ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и законодательные органы субъектов федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Это право на внесение законопроекта в Государственную Думу, однако, с одной существенной оговоркой о том, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а равно другие законопроекты, связанные с расходами за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены только после наличия заключения Правительства РФ.

Подготовка законопроекта складывается из таких операций, как принятие решения о необходимости разработки того или иного законопроекта, его разработка, предварительное обсуждение и согласование. Она может проходить вне Федерального Собрания РФ. Но с момента внесения законопроекта в Государственную Думу документ официально обсуждается сначала в постоянных комитетах (комиссиях) Госдумы, затем в двух и более чтениях - на заседаниях самой Государственной Думы. Обычный распорядок рассмотрения законопроекта состоит из доклада об обсуждаемом законопроекте, прений по докладу, предложений и замечаний депутатов по законопроекту, принятия его в первом, а после определенной доработки - во втором чтениях. Законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а федеральные конституционные законы принимаются совместно обеими палатами Федерального Собрания большинством не менее двух третей от общего числа членов Государственной Думы (ст. 108 Конституции РФ).

Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Другие федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Они считаются одобренными Советом Федерации, если за них голосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо в течение четырнадцати дней они не были рассмотрены Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Госдумой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, денежной эмиссии, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, ратификации или денонсации международных договоров, государственной границы, войны и мира (ст.ст. 105-106 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Президент в течение двух недель подписывает и обнародует закон, после чего последний вступает в действие в установленном порядке. Однако Президент РФ обладает правом отлагательного вето: он может в указанный выше срок отклонить закон. Тогда закон с поправками Президента возвращается в Государственную Думу и снова проходит указанные выше процедуры обсуждения и принятия. Причем, если закон вновь принимается с поправками Президента, то для этого достаточно простого большинства голосов. Когда же он повторно принимается в прежней редакции, т.е. без изменений и дополнений, то требуется для этого не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст.ст. 107 Конституции РФ).

Палаты Федерального Собрания РФ, кроме законов, могут принимать подзаконные нормативно-правовые акты (постановления) по вопросам, отнесенным к их ведению. Такие акты, как и иные подзаконные, должны соответствовать Конституции и другим законам РФ.

Законотворческий процесс в России имеет существенные особенности, когда речь идет о поправках и пересмотре ныне действующей Конституции РФ. Во-первых, здесь сужен круг лиц, наделенных правом законодательной инициативы: предложения о поправках и пересмотре Конституции могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума и Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ и группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Во-вторых, осложнен и дифференцирован порядок изменения положений различных глав Конституции: поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона, и вступают в силу только после их одобрения не менее чем двумя третями субъектов; положения же 1, 2 и 9 глав Конституции вообще не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, которое может лишь поддержать тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложение об их пересмотре. В-третьих, в случае такой поддержки решается не вопрос о внесении изменений в эти главы Конституции, а судьба Конституции в целом: созывается специальное Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. В-четвертых, если будет разработан проект новой Конституции, то он сначала принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов, а затем выносится на всенародное голосование, в котором должно быть участие более половины списочного состава избирателей. И только при условии, что на таком референдуме за проект новой Конституции проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании, новая Конституция считается принятой (ст.ст. 134-136).

Вопросы для самоконтроля

1. Чем по своей сути является правотворчество?
2. Как соотносятся правотворчество и правообразование?
3. Как соотносятся понятия «правотворчество» и «законотворчество»?
4. Какие органы государственной власти и почему наделяются в цивилизованных странах законотворческими полномочиями?
5. Что понимают под референдумом?
6. Кто в Российской Федерации является субъектом правотворчества?
7. Назовите основные виды правотворчества.
8. Предусмотрено ли в Конституции РФ «делегированное правотворчество»?
9. Как соотносятся законотворчество и правотворчество?
10. Назовите основные стадии законотворчества.
11. Какие положения Конституции Российской Федерации регулируют законодательный процесс?
12. Сопоставьте конституционно-правовое регулирование законотворческого процесса на уровне Федерального Собрания Российской Федерации и Государственного Совета Республики Татарстан.
13. Чем отличается и почему порядок внесения изменений в отдельные главы Конституции Российской Федерации от общих процедур?
14. Какие принципы характеризуют процесс законотворчества в России?
15. Какие нормативно-правовые акты, посредством которых осуществляются те или иные виды правотворческой деятельности, Вы знаете?
16. Почему, на Ваш взгляд, процесс законотворчества столь детально регламентирован в основном законе страны?
17. Кто по Конституции России обладает правом законодательной инициативы?