 |
История становления и развития прокуратуры в России
|
|
|
|
Лекция 2
Образование и развитие Российской прокуратуры
Особенности деятельности прокуратур зарубежных стран
В результате изучения данной темы студент должен:
Знать
• историю становления и развития прокуратуры в России;
• эволюционные преобразования в системе органов прокуратуры и полномочиях прокуроров в современной России;
• особенности организации и деятельности прокуратуры в зарубежных странах;
Уметь
• сформулировать концептуальные положения развития прокуратуры РФ;
Владеть навыками
• определения перспектив дальнейшего развития правового статуса прокуратуры РФ.[1]
История становления и развития прокуратуры в России
Прокуратура в Российской империи была учреждена Указом Петра I от 12 января 1722 г.
В связи с этим Указом Президента РФ от 29.12.1995 № 1329 дата 12 января провозглашена «Днем работника прокуратуры Российской Федерации». Прокуратура учреждалась с целью осуществления гласного контроля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти.
Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора ». В соответствии с этим указом Генерал-прокурор, названный «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных», осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны — Сенат действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Генерал-прокурор был вправе предлагать Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом, т.е. наделялся определенными полномочиями и в сфере правотворчества. Ему подчинялись обер-прокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций. Сам же Генерал-прокурор подчинялся только императору.
|
|
|
Первым Генерал-прокурором Сената был П. И. Ягужинский (с 1722 по 1736 г.).
Осуществляли прокуроры надзор и за законностью в деятельности других государственных органов. К примеру, они вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов. Они также были вправе вносить предложения по устранению иных нарушений законов.
Прокуратура в России учреждалась как надзорный орган и строилась как единая система на основах принципа централизации. Прокуроры преимущественно осуществляли надзор за законностью в деятельности государственных органов, должностных лиц и издаваемых ими правовых актов.
После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, в особенности в период царствования Анны Иоанновны, т.е. по существу была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I. Полностью же прокуратура сформировалась как орган надзорного типа при Екатерине II. В значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. В этом большую роль сыграло принятое в 1775 г. Учреждение о губерниях, в котором были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров.
На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи, как:
• сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»;
• наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»;
• истребление «повсюду вредных взяток»;
|
|
|
• надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проведение проверок соответствия законам принимаемых ими решений.
В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и др. Что особенно важно, на прокуроров возлагались предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов.
В период царствования Павла I прокурорский надзор был существенно ослаблен, сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.
С созданием в 1802 г. Министерства юстиции министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах.
В 1862 г. Государственный Совет принял Основные положения о прокуратуре, в которых весьма четко было определено назначение прокуратуры — наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. В этом основополагающем акте были закреплены принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и централизация органов прокурорского надзора, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, их независимость от местных органов при принятии решений. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором, а нижестоящие прокуроры — Генерал-прокурором Российской империи.
С принятием судебных уставов в 1864 г. прокуратура из органа надзорного типа была трансформирована в основном в орган уголовного преследования. Одновременно закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений. Так, по Уставу уголовного судопроизводства прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.
|
|
|
Хотя прокуроры и состояли при судах, но не были им подконтрольны. Наоборот, прокурор наблюдал за соблюдением судами правил их устройства и делопроизводства, участвовал в рассмотрении дисциплинарных дел судебных работников и опротестовывал незаконные решения по ним, направлял свои характеристики на судей министру юстиции. При рассмотрении судами уголовных дел прокуроры выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров. Они также осуществляли надзор за соблюдением законности в местах отбывания наказаний, назначенных судами. При рассмотрении судами гражданских дел прокуратура выполняла лишь законоохранную функцию.
В таком виде и в основном с такими функциями прокуратура просуществовала до 1917 г., т.е. до смены в России революционным путем общественной формации, когда ее вообще упразднили Декретом СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде».
Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре.
Этим Положением на прокуратуру возлагались следующие задачи:
• надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан;
• опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений;
• возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы;
• наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование;
• поддержание государственного обвинения в суде;
• наблюдение за правильностью содержания заключенных.
Во главе прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики[2].
|
|
|
Данное Положение о прокурорском надзоре регулировало не все вопросы организации и деятельности прокуратуры. В частности, оно не содержало норм, определяющих особенности организации военной прокуратуры, порядок ее деятельности, специфику функций и решаемых ею задач. Эти вопросы нашли закрепление в специальных нормативных актах.
Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировались законодательством о судоустройстве[3].
Важным для развития прокурорского надзора было Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 24.07.1929. В соответствии с указанным Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на прокуроров союзных республик, последние в его подчинении не находились. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.
Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение постановлением ЦИК СССР № 84 и СНК СССР № 2621 от 17.12.1933 Положения о прокуратуре Союза ССР. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры была образована Главная военная прокуратура во главе с Главным военным прокурором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура была выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20.07.1936 «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация. В свою очередь, постановлением
ЦИК от 05.11.1936 была утверждена структура Прокуратуры СССР, в состав которой вошли:
• Главная военная прокуратура;
• Главная прокуратура железнодорожного транспорта;
• Главная прокуратура водного транспорта;
• отдел общего надзора;
• уголовно-судебный отдел;
• гражданско-судебный отдел;
|
|
|
• следственный отдел;
• отдел по специальным делам;
• отдел по надзору за местами заключения;
• иные подразделения организационного и управленческого характера.
Огромное значение в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов СССР Конституции СССР, которая возложила на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.
Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго централизованную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского надзора от местных властей получили конституционное закрепление.
Следующим этапом развития законодательства о прокурорском надзоре стало утвержденное Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положение о прокурорском надзоре в СССР, изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.
Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов, а также вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушений закона и причин, способствующих этим нарушениям.
Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавшей Конституции СССР дается подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164).
В ст. 168 Конституции СССР 1977 г. было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Конституция СССР 1977 г. определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения нижестоящих прокуроров.
Конституции союзных и автономных республик последовательно воспроизвели провозглашенные в Конституции СССР 1977 г. положения[4].
Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР». Этот Закон является по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями; определял, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Советами народных депутатов, другими государственными органами, общественными органами и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан.
В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР Закон «О прокуратуре СССР» четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствовавших им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделении специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и многое другое.
Закон «О прокуратуре СССР» впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста (ст. 25).
В разд. II Закона «О прокуратуре СССР» была закреплена система органов прокуратуры и их внутренняя структура, полномочия Генерального прокурора СССР по руководству органами прокуратуры, порядок назначения прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей.
Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР». 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР.
|
|
|
