Понятие и особенности источников экологического права.

Понятие и особенности источников экологического права.

Под источником экологического права следует понимать нормативный акт, принятый уполномоченным на то государственным органом в установленной форме и процедуре и содержащий государственную волю законодателя в области экологопользования.

Особенности источников экологического права:

1) два уровня установления правовых норм (то есть акты Российской Федерации и акты ее субъектов), так как большинство правоотношений, являющихся предметом экологического права, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; кроме того, ряд вопросов (озеленение, твердые бытовые отходы) отнесены к вопросам местного значения и могут регулироваться муниципальными правовыми актами;

2) нормы экологического права содержатся не только в специальном законодательстве, но и в актах других отраслей законодательства;

3) значительный объем подзаконных актов, что связано как с объективными факторами (специфика разнообразных объектов, по поводу которых возникают отношения, урегулированным эколого-правовыми нормами), так и с субъективными факторами (несовершенство нормативной базы, неоптимальная структура органов экологического управления и т. д. ).

Система источников экологического права

Система источников экологического права, по существу, представляет собой систему законодательства. Она постоянно совершенствуется в связи с подготовкой и принятием федеральных законов в области охраны окружающей среды. Систему источников экологического права составляют следующие акты.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Представляют высший — международный — уровень эколого-правовых нормативных актов.

В настоящее время Российская Федерация является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций. В качестве примера можно назвать Конвенцию о водноболотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция), 1971 г. Рамсар, Иран (Российская Федерация стала участницей с 1977 г. ), Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Париж, Франция (Российская Федерация стала участницей в 1988 г. ), Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), 1973 г., Вашингтон, США (Конвенция подписана от имени Правительства СССР 29 марта 1974 г., вступила в силу для СССР 8 декабря 1976 г. ), Соглашение об охране белых медведей, 1973 г., Осло, Норвегия (Российская Федерация стала участницей в 1976 г. ), Конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря (ХЕЛКОМ), 1974 г., Хельсинки, Финляндия (Российская Федерация стала участницей в 1980 г. ), Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Женева, Швейцария (Российская Федерация стала участницей в 1983 г. ), Венскую конвенцию по охране озонового слоя, 1985 г., Вена, Австрия (Российская Федерация стала участницей в 1988 г. ), Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, 1989 г., Базель, Швейцария (Российская Федерация стала участницей с 1990 г. ), Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Эспо, Финляндия (Российская Федерация стала участницей с 1991 г. ), Конвенцию по морскому праву, 1982 г., Монтего Бей, Ямайка (Российская Федерация стала участницей с 1982 г. ), Рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, 1992 г., НьюЙорк, США (Российская Федерация стала участницей с 1994 г. ), Соглашение по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, 1992, Хельсинки, Финляндия (Российская Федерация стала участницей с 1992 г. )*(31).

Конституция РФ. Обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15). Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ).

Федеральные конституционные законы. Принимаются по вопросам, предусмотренным ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128, 135 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ). К таким законам относятся федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации», «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», «О Верховном Суде Российской Федерации» и др.

Федеральные законы. Принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Федеральные законы в сфере экологопользования направлены на сохранение и оздоровление окружающей среды, проведение единой экологической политики, выработку принципов всеобщего участия граждан в охране окружающей среды и т. п. Так, 10. 01. 2002 был принят Закон об охране окружающей среды. На основании Конституции РФ были приняты Лесной и Водный кодексы РФ, федеральные законы «О недрах», «О животном мире», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», «Об использовании атомной энергии», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и др. На основе и во исполнение законов, принятых Российской Федерацией, субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты экологопользования, относящиеся к их компетенции.

Указы и распоряжения Президента РФ. Особое место среди источников экологического права занимают указы и распоряжения Президента РФ по вопросам охраны окружающей среды и природопользования. Они определяют основные направления и задачи в сфере экологии и обязательны к исполнению на всей территории России (ст. 90 Конституции РФ). Общественные отношения в области экологии регулируются, в частности, указами Президента РФ от 04. 02. 1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», от 01. 04. 1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», от 04. 06. 2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и др. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти, подразделяются на следующие группы:

• 1) правительственные нормативные правовые акты. В эту группу входят постановления (распоряжения) Правительства РФ но вопросам ведения учета и кадастра природных ресурсов; прогнозирования экологопользования; государственной экологической экспертизы; аренды участков лесного фонда; предоставления, изъятия, перераспределения природных объектов и связанных с этим расчетных отношений; контроля над эколого- пользованием и т. п.;
• 2) межведомственные нормативные правовые акты — источники экологического права, принимаемые органами управления (регулирования) межведомственной компетенции (Минприроды России, Минсельхоза России, Росреестра и др. );
• 3) ведомственные нормативные правовые акты — приказы министерств (ведомств) по вопросам экологопользования, отнесенным к их компетенции. Эту группу составляют:
• а) ведомственные нормативные правовые акты министерств (ведомств), осуществляющих определенные функции по регулированию правового режима экологопользования по поводу отдельных природных объектов (земель, вод, лесов и т. д. );
• б) ведомственные нормативные правовые акты министерств (ведомств), не имеющих полномочий па осуществление управленческих функций в области экологопользования. Данные акты имеют узковедомственный характер — они касаются лишь тех предприятий, учреждений и организаций, которые входят в систему соответствующих министерств (ведомств).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы), законодательные акты по отдельным вопросам использования и охраны природных ресурсов и защиты окружающей среды, а также нормативные правовые акты законодательных (представительных) и исполнительных органов, регулирующие экологические общественные отношения. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, охраны памятников истории и культуры (ст. 72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (см. ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, Федеральный закон от 06. 10. 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Органами исполнительной власти в субъектах РФ являются их администрации (правительства), руководство деятельностью которых осуществляют главы соответствующих администраций, назначаемых Президентом России. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, которое включает в себя принятие законов и иных нормативных правовых актов, не противоречащих действующему законодательству.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они решают вопросы местного значения, отнесенные к их ведению (Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Исполнительнораспорядительные функции выполняют главы местного самоуправления (глава местной администрации, мэр и др. ). К вопросам местного значения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, мероприятий по охране окружающей среды, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов. Управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Локальные нормативные правовые акты. Локальными экологическими нормативными правовыми актами являются принимаемые в рамках действующего законодательства акты, правила деятельности хозяйствующего субъекта, имеющие силу на отведенной ему территории, обязательные для выполнения всем персоналом и имеющие природоохранное значение. Такой акт должен отвечать ряду признаков: он должен быть надлежащим образом утвержден в установленной правовой форме, подписан лицом (лицами), наделенным (-и) административно-распорядительными правомочиями. К ним могут относиться устав, положение, коллективный договор, приказ, инструкция, распоряжение, указание, программа и т. п. Акт должен иметь соответствующие реквизиты (дату, номер и место издания, период действия), иметь правовую силу на отведенном хозяйствующему субъекту пространстве и т. п.

Вспомогательные нормативные правовые акты. К таким актам следует отнести постановления Пленума Верховного Суда РФ, национальные стандарты, технические регламенты. В ходе правосудия неизбежно выявляются пробелы в правовом регулировании. В соответствии с законодательством в случае такого пробела суды могут применять аналогию закона или аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи и оказывает определенное влияние на развитие, в частности, экологических правоотношений. Например, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18. 10. 2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» было принято в связи с вопросами, возникшими у судов, и в целях обеспечения единства судебной практики применения законодательства об ответственности за указанные нарушения.

Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют национальные стандарты и технические регламенты (например, ГОСТ 17. 0. 0. 01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения»; ГОСТ 17. 5. 4. 02-84 «Охрана природы. Рекультивация земель. Метод измерения и расчета суммы токсических солей во вскрышных и вмещающих породах»; ГОСТ 17. 2. 3. 01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов»). Эти акты не устанавливают для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанностей и не предоставляют каких-либо прав в отношении отдельных объектов природы, однако они уточняют содержание нормативных правовых актов, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике.