Комплексное социально-экономическое развитие поселения как важнейшее полномочие муниципального образования

Тема 4.3

Ланцев Дмитрий Михайлович,
кандидат экономических наук,
руководитель проекта направления «Муниципальное экономическое развитие»
Фонда «Институт экономики города»

Вы будете изучать: Формы и способы привлечения представителей местного сообщества к разработке комплексных программ социально-экономического развития; вопросы координации различных видов планирования; необходимость соотнесения размеров поселения с технологическими схемами управления комплексным социально-экономическим развитием; роль позиции главы администрации в ходе подготовке и реализации комплексных программ социально-экономического развития; необходимость организации взаимодействия поселения с регионом и районом в ходе работ по комплексному социально-экономическому развитию; возможности межмуниципальной координации при подготовке комплексных программ социально-экономического развития.

Цель занятия: Предоставление его участникам детальных теоретических и методических знаний по вопросам управления комплексным социально-экономическим развитием на уровне поселений в условиях рыночной экономки. Особый упор сделан на методики разработки и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, их мониторинг и оценку.

После изучения Вы сможете: Узнать какие существуют методические подходы к управлению комплексным муниципальным социально-экономическим развитием; чем определяется специфика управления экономикой муниципального образования как особого вида управленческой деятельности; каковы особенности и отличия программ комплексного социально-экономического развития в России и в странах Запада; что является объектом и субъектом комплексного планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне; что лежит в основе наиболее известных методик и инструментов организации планирования и как соотносятся между собой планирование и управление; какова внутренняя структура комплексных программ социально-экономического развития, какие стадии выделяются в процедуре их разработки; по каким технологиям проводятся анализ и подготовка концепции социально-экономического развития в муниципальном образовании; какие инструменты и технологии используются при подготовке различных целевых программ и проектов социально-экономического развития муниципальных образований; в чем заключатся задачи мониторинга и оценки муниципальных программ; с какими проблемами и трудностями сталкиваются муниципальные образования при подготовке и реализации муниципальных программ, что нужно сделать, чтобы комплексное планирование стало эффективным инструментом управления социально-экономическим развитием.

Общая характеристика управления комплексным социально-экономическим развитием поселений

Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием включает в себя:

· разработку социально-экономической политики,

· планирование социально-экономического развития (кратко-, средне- и долгосрочное);

· реализацию планов развития.

Ключевым элементом в данной системе является планирование. Согласно статье 17 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г., в число полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения входит «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования …».

Вместе с тем, достаточно часто программные документы, создаваемые в муниципалитетах, оказываются оторванными от жизни, «мертворожденными», что практически сводит на «нет» большую аналитическую и организационную работу, а то и дискредитирует саму идею комплексного планирования в глазах представителей муниципальных образований. В этой связи возникает необходимость более подробно остановиться на самой категории муниципального экономического развития, понять причины и движущие мотивы, обусловливающие необходимость управления экономическим развитием муниципалитетов как единым комплексом.

Прежде всего, встает вопрос о том, что же мы понимаем под «муниципальным экономическим развитием». Муниципальное экономическое развитие можно рассматривать как процесс изменений в местной экономике, направленный на улучшение качества жизни на данной территории. Этим процессом можно управлять, хотя поселения являются достаточно сложными объектами управления.

В условиях рынка поселение – это объединение множества самостоятельных субъектов со своими специфическими экономическими и социальными интересами, правами, ресурсами. Это не только предприятия, организации, различные объединения жителей, действующие на территории поселения, но и отдельные граждане, и семьи, которые становятся субъектами принятия экономических решений и оказывают определенное воздействие на общее социально-экономического положение поселения. Поэтому муниципальное развитие в условиях рынка претворяется в жизнь не в результате реализации заранее намеченной и распланированной по времени серии проектов, разработанных вне поселения и переданных ему на реализацию вышестоящими органами управления, как это было в условиях централизованной плановой экономики, а в результате соединения в единое целое различных мероприятий и решений, осуществляемых независимо друг от друга самостоятельными субъектами.

Помимо специфических интересов каждого субъекта, на территории поселения возникают интересы общественные, обусловленные общими потребностями всего местного сообщества, удовлетворение которых требует, соответственно, определенных общественных ресурсов. Это и является важнейшей предпосылкой осуществления работы по управлению комплексным социально-экономическим развитием поселений.

Другая предпосылка вытекает из самого положения поселения как своеобразного субъекта рыночных отношений. Поселение выходит на рынок со своими специфическими продуктами (товарами, услугами), конкурирует на рынке за ресурсы (материальные, инвестиционные, людские), работает над созданием положительного образа для внешних и внутренних партнеров, развивает свои конкурентные преимущества и борется с пороками муниципальной среды. Все это требует скоординированных действий со стороны органов местного самоуправления, жителей и субъектов хозяйственной деятельности.

Опыт России и стран Запада свидетельствует о том, что наиболее эффективной формой координации усилий по продвижению поселений в рыночной среде является подготовка комплексных программных документов, которые в этих условиях становятся не только планами совместных действий, но и информационными ориентирами для потенциальных партнеров, переговорными площадками по достижению консенсуса внутри местного сообщества по проблемам перспективного развития поселения. В то же время практика демонстрирует достаточно существенные различия традиционного «западного» и российского подхода к планированию комплексного социально-экономического развития.

В западных странах комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры». Программы развития там ориентированы в первую очередь на укрепление экономической базы путем привлечения инвестиций для увеличения налогового потенциала и создания рабочих мест. Поэтому проектная часть для комплексных плановых документов является обязательной и находится в центре всего процесса планирования. Планы часто ориентируются на реализацию конкретных проектов, способных вывести муниципальную экономику на качественно иной уровень.

В России такие стабильные условия пока отсутствуют: сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на местном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т.д. Соответственно, центральной задачей планов и программ российских муниципалитетов как раз и становится формирование необходимых условий развития. Поэтому значительное место в них занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы управления муниципальным хозяйством. При этом проектная часть, составляющая основу западных планов, в российской практике бывает недостаточно развита. Тем не менее, роль подобных программных документов очень велика.

В 2002 году в рамках программы «Малые города России» института «Открытое общество» была подготовлена Стратегия социально-экономического развития муниципального образования "Валдайский район" на период до 2010 года. В конце 90-х годов Валдайский район являлся типичным депрессивным сельскохозяйственным районом с численностью населения 28 тыс. человек. В основу Стратегии была положена идея развития туристского и рекреационного потенциала района. Проведение на ее базе целой серии мероприятий по маркетингу района, повышения его инвестиционной привлекательности, а также активная поддержка со стороны Новгородской области дали положительный эффект. В район пришли инвестиции, и, прежде всего, в инфраструктуру туризма и отдых. Очень важно, и это оказалось неожиданным для самих разработчиков стратегии, что новый вектор развития повлиял на динамику развития сельскохозяйственного производства. Появление в районе платежеспособного спроса на сельскохозяйственную продукцию сделал эту сферу экономически выгодной и инвестиционно привлекательной. Имея гарантированный рынок сбыта, сельскохозяйственные предприятия и отдельные хозяйства района переориентировали производство на обеспечение потребностей развивающейся рекреационной и туристической инфраструктуры (ресторанов, гостиниц, туристических баз и т.д.) по прямым договорам, и на этой основе смогли стабилизировать свое экономическое положение. Это незамедлительно положительно сказалось и на показателях уровня жизни сельского населения. В развитие Стратегии в 2004 году были приняты Целевая программа развития туризма в районе и Программа организации сети малых гостиниц и гостевых домов на территории Валдайского района. Успехи Валдайского района особенно очевидны на фоне положения соседних районов Тверской области, которые, обладая теми же возможностями и стартовыми условиями, но, не уделяя внимания вопросам комплексного развития своих поселений, по-прежнему пребывают в депрессивном состоянии.

Основное внимание в программных документах поселений должно быть уделено созданию полноценных условий для муниципального развития. Соответственно, главной целью комплексных программ является создание качественной муниципальной среды, понимаемой как совокупность благоприятных условий для жизни населения и деятельности хозяйствующих субъектов. Благоприятные условия для жизни населения – это возможность полноценной занятости, получения высоких и устойчивых доходов, доступность широкого спектра социальных услуг, соблюдение высоких экологических стандартов жизни. Благоприятная предпринимательская среда рассматривается как комплекс юридических, налоговых, организационных и прочих условий, стимулирующих сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах.

Вместе с тем, в комплексные программы включаются элементы стратегического планирования, которые представляют долгосрочное видение развития поселения. В них консолидируется наиболее общее представление о целях и приоритетах развития поселения и закладывается основа для средне- и краткосрочного планирования в дальнейшем. В соответствии со средне- и долгосрочными целями социально-экономического развития должно производиться все текущее планирование в поселении (прежде всего, бюджетное).

Комплексная программа основывается на реалистичном анализе условий и ресурсов развития поселения. Большинство российских поселений обладает ресурсами, рациональное использование которых позволит стабилизировать социально-экономическое положение и дать импульс развитию. К таким ресурсам относится, в частности, налаживание эффективного управления, рационального использования муниципальных финансов и муниципальной собственности. Причем необходимо отметить, что не все ресурсы развития связаны с наличием дополнительных финансовых средств. Четкая структура управления поселением, формирование благоприятного инвестиционного климата, организация грамотного маркетинга поселения – все это не менее важные условия развития, чем финансы.

Тем не менее, комплексное социально-экономическое развитие поселений требует определенных ресурсов, в т.ч. квалифицированных кадров, которые не всегда имеются в наличии, особенно во вновь созданных сельских поселениях. Значит ли это, что у подобных поселений нет перспектив в разработке подобных программных документов? Представляется, что это не так. Однако, по меньшей мере на первых этапах, в данной сфере целесообразно организовать межмуниципальную кооперацию как между отдельными поселениями, так и поселений с муниципальными районами. Возможна совместная разработка программы комплексного социально-экономического развития всеми поселениями, входящими в муниципальный район. Однако участие в подобного рода деятельности должно быть абсолютно добровольным. Итогом такой работы, может стать документ, получивший статус межмуниципального соглашения или декларации. В этом случае программа, помимо отраслевой и межотраслевой направленности, должна включать механизмы привязки планируемых мероприятий к конкретным поселениям – участникам процесса подготовки комплексных программных документов.