Принципы бюджетной системы

Среди источников бюджетного права зарубежных европейских государств следует назвать прежде всего конституции. В них устанавливаются принципы бюджетной политики, а также определяются полномочия субъектов бюджетного процесса - парламента, президента и правительства.
Следует выделить ряд общих принципов, предусмотренных для бюджетной системы в конституциях этих стран: сбалансированность, ежегодность, единство, обязательное облечение бюджета в форму законодательного акта.
Во всех европейских странах одним из основополагающих конституционных принципов является сбалансированность бюджета. В Основном Законе ФРГ закреплена норма: "Доходы и расходы должны быть сбалансированы в бюджете" (ч. 1 ст. 110). Сходное требование о необходимости достижения сбалансированности бюджета записано в Конституции Финляндии: "Содержащиеся в бюджете ассигнования должны покрываться доходами" (ч. 2 _ 84). В Конституции Польши 1997 г. установлен запрет на покрытие "бюджетного дефицита путем взятия обязательств перед центральным банком государства" (ч. 2 ст. 220). В Конституции Швейцарии закреплено требование к союзным органам обеспечивать "устойчивое равновесие между своими расходами и доходами" (п. 1 с. 126).
В ряде конституций закреплен принцип эффективности, экономичности и целесообразности использования бюджетных средств. Так, Конституцией Австрии при составлении, ведении и исполнении бюджета предписано заботиться об учете "принципов экономичности, рентабельности и целесообразности" (ч. 1 ст. 51а).
Во всех конституциях зарубежных европейских стран закреплен принцип единства бюджета. Суть этого принципа в том, что все доходы и расходы государства должны быть объединены в рамках одного универсального бюджета. Причем единство бюджета проявляется прежде всего в единстве бюджетной системы и в единой бюджетной классификации. В Конституции Бельгии, например, записано: "Все поступления и расходы государства должны быть внесены в бюджет и финансовый отчет" (ч. 2 ст. 174). Аналогичное требование содержится в Основном Законе ФРГ: "Все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет" (ч. 1 ст. 110). Сходным образом этот общий принцип трактуется в Конституции Словении 1990 г.: "Все доходы и расходы государства и местных сообществ по финансированию публичных потребностей должны быть отражены в их бюджете" (ст. 147).
Следует подчеркнуть, что на современном этапе экономического развития зарубежных стран осуществление принципа единства бюджета становится все более затруднительным. Во многом это объясняется высоким уровнем кредитных отношений в экономической политике государств, что не позволяет учитывать все доходы и расходы в едином бюджете. Поэтому парламенты вынуждены отдельно принимать присоединенные бюджеты, специальные счета казначейства, автономные бюджеты, целевые фонды. Эти дополнительные бюджеты, специальные счета казначейства и различные целевые фонды представляют собой исключения из принципа единства бюджета.
Отметим и такой момент: присоединенные бюджеты принимаются в отношении государственных органов, не имеющих свойства юридического лица. Так, например, во Франции утверждается шесть присоединенных бюджетов наряду с основным бюджетом.
Одной из характерных особенностей конституционной регламентации финансов в зарубежных европейских странах является принцип ежегодности, который включает в себя такое основополагающее требование, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого финансового года. Неукоснительное соблюдение этого правила позволяет обеспечивать действенный контроль за использованием бюджетных средств. В большинстве зарубежных европейских стран бюджет принимается на один год (Бельгия, Болгария, Дания, Испания, Италия, Румыния, Словения, Хорватия и др.). Однако ряд конституций предусматривает возможность принятия бюджета на два года или на более длительный срок. Так, согласно ч. 2 ст. 110 Основного Закона ФРГ "бюджет утверждается законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по годам".
Например, в Германии военный бюджет принимается на семь лет (военный септенат) при условии ежегодного санкционирования расходов рейхстагом. Принцип ежегодности бюджета закреплен в Конституции Греции: "Все доходы и расходы государства должны быть внесены в годовой бюджет и в отчет о его исполнении" (ч. 2 ст. 79). Однако в порядке исключения в этой стране допускается составление бюджета на двухлетний срок на основании специального закона (ч. 6 ст. 79). Сходные требования к составлению бюджета установлены в Конституции Швеции: "Риксдаг осуществляет бюджетное регулирование на ближайший бюджетный год или в связи с особыми причинами на иной бюджетный период" (_ 3 гл. 9).
В соответствии с конституциями зарубежных европейских стран государственный бюджет принимается каждый год и на один бюджетный или финансовый год. В ряде стран он именуется административным годом, например в Лихтенштейне.

Вопросы финансирования бюджета

В большинстве зарубежных европейских стран финансовый год начинается с 1 января. В то же время в Великобритании, Дании и на Мальте он исчисляется с 1 апреля, Норвегии и Швеции - с 1 июня. Принцип ежегодности бюджета предполагает продолжительность бюджетных полномочий. Однако в случае непринятия бюджета в установленные законом сроки в конституциях зарубежных стран предусмотрены исключения из принципа ежегодности. Например, в Австрии, если Национальный совет (нижняя палата Федерального собрания) не примет бюджет на следующий финансовый год, должен быть принят Закон о временном финансировании текущих платежей. В случае непринятия Закона о временном финансировании расходы должны производиться в соответствии с теми показателями, которые действовали в предыдущий финансовый год. Причем предусматриваются предельные границы допустимых расходов, то есть бюджет в размере одной двенадцатой. Каждая двенадцатая доля представляет собой бюджет на месяц, который составляет одну двенадцатую доходов и расходов за предыдущий финансовый год (ч. 5 ст. 51).
Аналогичный способ временного финансирования государственных расходов предусмотрен в конституциях Литвы и Эстонии. Так, в Литве в случае несвоевременного утверждения государственного бюджета расходы государства "в начале бюджетного года на каждый месяц не могут превышать одной двенадцатой размера расходов государственного бюджета предыдущего года" (ч. 1 ст. 132 Конституции Литвы 1992 г.). В соответствии со ст. 118 Конституции Эстонии 1992 г. разрешается ежемесячно делать расходы в пределах до одной двенадцатой части расходов предыдущего года, если Государственное Собрание не примет государственный бюджет к началу бюджетного года.
В Конституции Румынии 1991 г. установлен следующий порядок решения проблемы временного финансирования государственных расходов в случае несвоевременного принятия государственного бюджета: "Если закон о государственном бюджете и закон о бюджете государственного социального страхования не был принят по меньшей мере за три дня до истечения бюджетного года, то до принятия новых бюджетов продолжают применять государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования предыдущего года" (ч. 3 ст. 137). Сходный порядок предусмотрен в Конституции Словении: "Если бюджет не утвержден до первого дня, с которого он должен исполняться, субъекты финансирования временно финансируются согласно предыдущему бюджету".
Основной Закон ФРГ в случае непринятия бюджета на следующий год до окончания данного отчетного года уполномочивает Правительство осуществлять расходы исключительно на следующие цели: а) для содержания установленных законом учреждений и проведения предусмотренных законом мероприятий; б) для выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации; в) для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего предоставления средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы. Если же указанные расходы не покрываются за счет поступлений от налогов, сборов и других источников или резервных фондов предприятий, Федеральное правительство может взять кредит в размере не свыше четверти итоговой суммы бюджета истекшего года (ст. 111).
Конституции зарубежных европейских стран характеризуют бюджет как целостный документ, который должен включать лишь самые общие показатели государственных доходов и расходов. Так, согласно ч. 4 ст. 110 Основного Закона ФРГ "закон о бюджете должен содержать лишь положения, относящиеся к доходам и расходам Федерации и сроку его действия". Конституция Италии устанавливает, что "законом об утверждении бюджета не могут быть установлены новые налоги или новые расходы" (ч. 3 ст. 81). Сходное требование содержится в Конституции Испании (ч. 7 ст. 134). Таким образом, в большинстве европейских стран предусмотрены конституционные ограничения на введение дополнительных норм, несвойственных природе бюджета. В ряде стран эти ограничения предусмотрены в бюджетных кодексах или специальных законах, регулирующих государственное управление в области финансов и бюджета.
Большинство конституций зарубежных европейских стран закрепляют требования специализации бюджета, то есть целевого использования бюджетных средств. Причем государственные средства могут выделяться и расходоваться только на основании проектов, утвержденных парламентом. Конституция Швеции, например, предписывает: "государственные средства не могут расходоваться иначе, чем это установил Риксдаг" (_ 2 гл. 9). В Конституции Дании 1953 г. закреплено требование о том, что никакие расходы не должны оплачиваться, "если они не предусмотрены финансовым законом, принятым Фолькетингом...".
Предметом конституционной регламентации в зарубежных европейских странах стали вопросы долговых обязательств государства. Так, в ФРГ "открытие кредитов, а также принятие ответственности по обязательствам, гарантиям и другим видам обеспечения, которые могут привести к расходам в будущих расчетных годах, требуют законодательного разрешения с указанием их определенных или определяемых размеров".
В соответствии со ст. 43 Конституции Дании "ни один правительственный заем не может быть установлен иначе как законом". Требование обязательного облечения в форму закона любых кредитов и займов государства закреплено и в конституциях других зарубежных стран. Например, согласно Конституции Испании "правительству в соответствии с законом разрешается выпускать государственные займы или брать кредиты" (ч. 1 ст. 135).