 |
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред Л. Лазарева – М., Юрист, 2009
|
|
|
|
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред Л. Лазарева – М., Юрист, 2009
Предисловие к третьему изданию
Предлагаемое читателю третье издание Комментария к Конституции Российской Федерации 1993 г., сохраняя преемственность с предшествующими его изданиями - 1996 г. (под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева) и 2002 г. (под общ. ред. В. Д. Карповича), в то же время заметно отличается от них. Комментарий переработан и дополнен на основе анализа происходящих в стране изменений, практики применения Конституции, внесенных в нее в 2008 г. по инициативе Президента РФ поправок, конкретизации ее положений в обширном новейшем законодательстве последних лет, толкования конституционных норм Конституционным Судом Российской Федерации, практики других судов и исполнительной власти. Учтены также положения Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., касающиеся конституционных вопросов, совершенствования институтов публичной власти.
Частично изменился авторский коллектив. Ушли из жизни наши соавторы предшествующих изданий комментария - известные ученые-юристы - доктора юридических наук С. В. Боботов и Р. И. Иванова. Авторы Комментария - ответственные сотрудники Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, действующие или много лет проработавшие в нем, а в настоящее время избраны судьями Верховного Суда Российской Федерации, или являются сотрудниками Аппарата Правительства Российской Федерации, либо трудятся в ведущих юридических вузах страны. Авторы сочетают научную деятельность с практической и имеют опыт работы в высших органах законодательной, исполнительной или судебной власти. Все это позволило авторскому коллективу прокомментировать Конституцию не умозрительно, а в ее реальном действии.
|
|
|
Изложенные в Комментарии позиции, в том числе критические оценки, являются личным мнением авторов и не могут расцениваться как официальная позиция Конституционного Суда Российской Федерации.
В 2008 г. исполнилось пятнадцать лет с момента принятия действующей Конституции России. Она рождалась в сложный период перехода российского общества на демократический путь развития страны после краха авторитарно-тоталитарной системы правления и распада союзного государства - СССР. Видение этого пути, даже при использовании единого термина " демократический", было различным у противоборствующих социально-политических сил в обществе, что нашло отражение в появлении, наряду с официальным, целого ряда альтернативных проектов Конституции. Итогом практически трехлетней борьбы и компромиссов стало принятие на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, с которой связан новый этап в конституционно-правовом развитии страны.
В течение пятнадцати лет Конституцию сопровождают дискуссии по поводу степени ее совершенства, полноты конституционного регулирования, реальности осуществления. Спорят и о том, нужно ли вносить в настоящее время в Конституцию поправки. Такие дискуссии в принципе полезны, ибо позволяют выявить как достоинства, так и недостатки Конституции, к которым обычно относят дисбаланс ветвей власти в пользу президентских полномочий, отсутствие у парламента реальной контрольной функции и полноценного права участвовать в формировании исполнительной власти и т. д.
Вряд ли кто-либо оспорит, что Конституция России не идеальна. Идеальных конституций в мире вообще нет, тем более конституций переходного периода в развитии общества. И нельзя исключать принятия необходимых поправок к Конституции России, когда это обусловливается объективными потребностями общественного развития, а не личными интересами тех или иных политиков, политических сил, и не затрагивает фундаментальные конституционные установления и ценности. Внесенные в конце 2008 г. на основе содержащихся в Послании Президента РФ Федеральному Собранию предложений поправки к Конституции России, касающиеся расширения контрольных функций парламента в отношении исполнительной власти, Правительства; увеличения срока конституционных полномочий Президента и Государственной Думы, означают лишь корректировку, уточнение Конституции по отдельным, хотя и важным вопросам, а не конституционную реформу. Как подчеркивается в Послании, " реформаторский зуд" в отношении Основного Закона абсолютно неуместен. Российская Конституция эффективна, она работает и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми".
|
|
|
Действительно, имеются все основания утверждать, что Конституция России представляет собой весьма прочный правовой фундамент процесса реформирования российского общества, становления новой российской государственности, что авторы стремились раскрыть в Комментарии. Достаточно обратиться к тем принципам демократического конституционного строя, конституционализма, конституционным ценностям, которые нашли воплощение в Конституции. Это народовластие; правовое государство; верховенство права и конституции; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, их защита государством; политический и идеологический плюрализм, многопартийность; федерализм; разделение властей; самостоятельность местного самоуправления; признание и защита равным образом различных форм собственности; свобода экономической деятельности; судебный конституционный контроль.
Статья 1 Конституции характеризует Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Конечно, еще многое надо сделать, чтобы Россия стала подлинно правовым государством. Это скорее конституционная цель, нежели сегодняшняя реальность. Но сама Конституция по своему содержанию, направленности и юридическим свойствам несомненно содействует ее достижению.
|
|
|
Закрепление в Конституции России принципа ее высшей юридической силы и прямого действия (ч. 1 ст. 15), что сделано впервые, его конкретизация в признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18) и гарантирование каждому судебной защиты его прав и свобод (ст. 46) создали необходимые юридические предпосылки для превращения Конституции из декларативно-пропагандистского документа, каковыми во многом были советские конституции, в непосредственно действующее право.
Признание верховенства, высшей юридической силы и прямого действия Конституции означает прежде всего, что государство считает себя связанным Конституцией, правом, подчиняется им. Это означает также, что каждый субъект права - государственный, самоуправленческий, общественный орган, организация, должностное лицо - должен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией. Особый смысл приобретает указанный принцип в условиях федеративного государства: и федеральные законы, конкретизирующие конституционные нормы, и конституции, уставы, законы, иные правовые акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральной Конституции. Она является реальным правовым основанием для отмены актов и пресечения действий, которые ей противоречат.
Вот почему так важно знать и соблюдать положения Конституции, умело их применять на практике, что в полной мере относится и к представителям всех органов публичной власти, их должностным лицам, государственным служащим, общественным институтам, предпринимателям, и к любому гражданину.
В Конституции как своде основных правил жизни личности, общества и государства следует видеть и один из определяющих факторов стабильности конституционного строя, системы публичной власти, общественных отношений. И стабильность самой Конституции ассоциируется с неизменностью ее принципов и основополагающих норм, на которых строится вся правовая система страны.
В то же время Конституция действует в условиях постоянно развивающихся и усложняющихся общественных отношений, непросто, противоречиво происходящей трансформации российского общества, затрагивающей все его сферы: социально-экономическую, политическую, государственно-правовую и духовную. Как же сохранить при этом роль Конституции в качестве фактора стабильности общественного и государственного устройства и одновременно без изменения ее текста обеспечить динамизм воздействия на общественно-политическое развитие страны? Имеются три взаимосвязанных пути решения данной проблемы: конкретизация конституционных положений в законодательстве; наполнение ее реального содержания правоприменительной практикой, в том числе судебной; раскрытие смысла и конкретного содержания конституционных принципов и положений, устранение противоречий и неясностей норм Конституции посредством ее толкования Конституционным Судом и выявления им конституционно-правового смысла законов, иных нормативных правовых актов, что очень важно для обеспечения конституционности содержания законодательной и правоприменительной практики, реализации Конституции.
|
|
|
После вступления в силу Конституции России 1993 г. принято значительное число законов, конкретизирующих ее положения. Весьма заметно развивалось законотворчество и в период после опубликования в начале 2002 г. предшествующего издания Комментария, что авторы настоящего издания стремились отразить в нем максимально широко. В 2002-2007 гг., например, по вопросам, непосредственно касающимся конституционных прав и свобод, приняты такие новые федеральные законы, как " О гражданстве Российской Федерации", " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", " О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", " О референдуме Российской Федерации", " О противодействии экстремистской деятельности", " О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и др. В этом же ряду - новые кодексы, введенные в действие в 2002-2005 гг.: Жилищный, Трудовой, ГПК, УПК, об административных правонарушениях. Важные изменения и дополнения внесены в Федеральный закон " О политических партиях". Законодательное оформление получают приоритетные национальные проекты.
В сфере организации публичной власти действуют также новые федеральные законы 2003-2007 гг. о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о парламентском расследовании Федерального Собрания, об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, о муниципальной службе в Российской Федерации и др. Заметно обновился Федеральный закон " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", прежде всего по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Разграничению полномочий между различными уровнями публичной власти в Федерации, гармонизации федеративных отношений посвящен и целый ряд других новых законодательных решений. Наметилась тенденция к частичному объединению субъектов Федерации на основе Конституции, федеральных законов и референдумов в соответствующих субъектах.
|
|
|
Конкретизация конституционных норм в текущем законодательстве не означает отрицания их непосредственного, прямого действия. В первую очередь это относится к нормам о конституционных правах и свободах. Однако при развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность их искажения, сужения сферы действия того или иного права либо свободы, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу своей неполноты, противоречивости, ущербности могут существенно затруднить осуществление этого права или свободы. Кроме того, все еще низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих представителей властей в частности порождает еще большую опасность - нарушение прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных актов, действиями или бездействием должностных лиц. Поэтому принцип непосредственного, прямого действия Конституции приобретает особое практическое значение. Это, в частности, позволяет, обращаясь за защитой своих прав и свобод в суд, административную инстанцию, иной орган, ссылаться и опираться на конституционные нормы, как, впрочем, правомерна такая ссылка и со стороны этих органов при принятии ими решений, что еще раз подтверждает значимость знания и понимания конституционных норм и возможности использования этого знания в жизни.
Ответственность за соблюдение и охрану Конституции лежит на всех органах публичной власти и должностных лицах. В то же время имеются органы, наделенные специальной функцией судебного конституционного контроля. Именно такой контроль, осуществляемый Конституционным Судом России, конституционными, уставными судами субъектов Федерации, призван занять ведущее место в правовой защите Конституции. Конституционный Суд России своими решениями стремится обеспечивать стабильность и динамизм, верховенство и прямое действие федеральной Конституции, а также баланс и ограничение властей, защиту прав и свобод граждан, упрочение единства конституционно-правового пространства в Федерации. Можно сказать, что истолкование Конституционным Судом Конституции является ее неотъемлемой частью. В связи с этим авторы Комментария стремились как можно шире использовать решения Конституционного Суда России, чтобы показать потенциал воздействия Конституции на общественные отношения.
Авторы выражают надежду, что настоящее издание, подготовленное на основе обширной и новейшей источниковедческой базы, нередко носящее полемический характер, будет полезным всем тем, кто интересуется реальной конституционной моделью новой российской государственности, степенью гарантированности в ней прав и свобод личности, развитием организации публичной власти и федеративных отношений, т. е. Конституцией в действии.
| Л. Лазарев, | |
| заслуженный юрист | |
| Российской Федерации |
|
|
|
