Юридическая основа приватизации в России

Под приватизацией понимается процесс привлечения частного сектора к владению или управлению государственными предприятиями. Приватизация государственных и муниципальных предприятий представляет собой приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местной администрации в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника); долей (паев, акций) государства и местных администраций в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащих приватизируемым предприятиям, долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.

Термин «приватизация» может обозначать либо покупку существующего предприятия (его части), либо покупку активов предприятия после его ликвидации. Кроме того, он также может означать приватизацию управления путем заключения договора на управление.

В концеXX в. в различных странах мира были приватизированы тысячи крупных предприятий. Количество малых предприятий, приватизированных за тот же период времени, особенно в Восточной Европе, на порядок превосходит эту цифру. Чаще всего приватизация производится в таких отраслях, как банковское дело, энергоснабжение, связь, сталелитейная и горная промышленность, авиатранспорт, целлюлозно-бумажная промышленность, производство электрооборудования, нефтехимия и организация гостиниц.

В латиноамериканских странах политика приватизации имела две главные цели — повышение национальной конкурентоспособности экономики и сокращение внешней и внутренней задолженности. Программа приватизации в странах Латинской Америки была связана с ухудшением социально-экономической обстановки. Государственные предприятия отличались своей убыточностью, жесткостью управленческих и производственных структур. Постоянные бюджетные вливания и финансирование убытков государственных предприятий, занижение цен на поставляемые ими продукты и услуги во многом обусловили нарастание несбалансированности государственных бюджетов и рост задолженности государства.

Самая обширная в латиноамериканском регионе и во всем «третьем мире» программа передачи государственных предприятий в частные руки (длящаяся два десятилетия) проходит в Чили. Ее первый этап начался после прихода к власти в 1973 году военного правительства. Руководство страны решило уменьшить государственный сектор, сконцентрировавший более 85% финансовой сферы и добывающей промышленности, 60% орошаемых земель. В ходе приватизации все банки, за исключением центрального, были возвращены владельцам, государственные предприятия проданы с аукциона (из 500 предприятий государственного сектора осталось только 19). Экспроприированные земли были возвращены прежним владельцам, часть земель продавалась с аукциона. Под приватизацию попали леса, водные ресурсы, орудия сельскохозяйственного производства, предприятия сахарной промышленности и т.д.

Второй этап приватизации в Чили начался с середины 80-х годовXX в. Разгосударствление коснулось предприятий сталелитейной и добывающей промышленности и сферы коммунальных услуг. В 90-е годы XX в. в список приватизируемых попали ведущая государственная телекоммуникационная компания и главная авиакомпания страны.

В других странах Латинской Америки приватизация очень долго была скорее предметом дискуссий, чем реальной политикой. В 60— 70-е годы XX в. отмечались лишь единичные случаи приватизации. Например, муниципальный транспорт в Аргентине стал частным в 60-е годы. Устойчивой и последовательной приватизация стала только к концу 80-х годов.

Спустя десятилетие после «первой волны» приватизации в Чили правительство Мексики взяло курс на разгосударствление. Первоначально мексиканская программа приватизации имела скромные масштабы и распространялась в основном на мелкие и средние предприятия, не имеющие стратегического значения. Бывшим владельцам возвращались национализированные предприятия, проводилась декорпоратизация. Около 200 предприятий были возвращены их владельцам и более 500 переданы в частные руки в порядке декорпоратизации.

В 70-е годы приватизация началась в Бразилии. К началу 70-х гг. полностью или частично было приватизировано немногим более 100 мелких государственных предприятий. Лишь к концу 80-х годов, после учреждения федерального совета по приватизации, процесс разгосударствления ускорился. В 1991—1992 г. были приватизированы крупные металлургические фирмы, железнодорожный транспорт, авиакомпания.

В Аргентине приватизация пошла быстрее с 1989 г. после прихода к власти президента К.Менема и принятия закона о реформе государственного управления.

Исторические перемены, начавшиеся в 1989 году в Центральной и Восточной Европе оказали огромное влияние на процесс приватизации. Правительства Польши, Венгрии и Чехословакии объявили о своем намерении приватизировать до половины своих крупных государственных предприятий в течение следующих трех лет. Это больше, чем общее количество крупных предприятий, приватизированных по всему миру за одно десятилетие. Изучая подобные процессы, мы должны понять: почему нужна приватизация, каковы ее причины?

Рассмотрим так называемые «выгодные» аспекты приватизации. Они заключаются в следующем:

— высвобождаются государственные ресурсы для инвестиций в инфраструктуру и социальные программы;

— растут масштабы и динамизм существующего частного сектора;

— более широкое распределение собственности;

— стимулируются и облегчаются капиталовложения частного сектора как из отечественных, так и из зарубежных источников;

— государство получает доходы, создаются новые рабочие места;

— сокращается административное бремя государства;

Конкретные выгоды приватизации для предприятий могут включать:

— повышение производительности труда;

— рост производственного потенциала;

— рост прибыли для новых владельцев и других акционеров;

— рост прибыли, ускорение роста и более эффективное сдерживание расходов.

В некоторых случаях приватизация приводит к ликвидации нежизнеспособных фирм, которые раньше существовали благодаря правительственным субсидиям и покровительству. Банкротства, закрытие и ликвидация предприятий отнюдь не свидетельствует о неправомерности приватизации. Закрытие убыточных фирм как государственных, так и частных может высвободить активы для продуктивного использования, снять бремя с экономики и обеспечить возможности для более плодотворных капиталовложений и создания новых рабочих мест.

Приватизация в России сложнее и шире по масштабам, чем в любой стране мира. Здесь существуют десятки тысяч крупных предприятий. Даже в период своего расцвета государственный сектор промышленно развитых стран и стран со смешанной экономикой был невелик по сравнению с его долей в России. Государственные предприятия в России — не «сектор» как таковой. Долгое время они составляли сущность всей экономики страны. Приватизация в России рассматривается как самый эффективный способ более продуктивного использования недостаточно задействованных и простаивающих мощностей.

Ее главные цели определены Государственной программой приватизации1. Самыми важными ее особенностями являются следующие:

— формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений;

— вовлечение в процесс приватизации максимально широких слоев населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 года и за деньги на аукционах после 1 июля 1994 года;

— завершение приватизации большинства объектов «малой приватизации» и ускорение развития на этой основе сферы торговли и услуг;

— завершение в основном приватизации крупных и средних предприятий промышленности и строительства, повышение активности деятельности предприятий и национальной экономики в целом на основе проведения структурной перестройки экономики, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка;

— привлечение инвестиций в производство, в том числе иностранных;

— содействие в реализации мероприятий по защите населения, в том числе защите прав частных собственников (акционеров).

Юридическая основа приватизации в России была заложена 3 июля 1991 года принятием закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»2, широко известного как закон «О приватизации», в который были внесены изменения и дополнения 5 июля 1992 года3. 21 июля 1997 г. принят новый закон РФ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»4. Эти законы, преследующие цель создания эффективной рыночной экономики, устанавливают организационные и юридические рамки приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Цели, задачи, процедуры и ограничения приватизации излагаются в «Программе завершения приватизации государственных и муниципальных предприятий». Она была подготовлена положениями программы в декабре 1991 г., Государственной программы 1992 г.

Важнейшими документами являются Временные положения, являющиеся приложением к Указу Президента России от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»1:

— Временное положение о порядке подачи, оформления и принятия к рассмотрению заявки на приватизацию государственного, муниципального предприятия Российской Федерации;

— Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации;

— Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества;

— Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий на аукционе;

— Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации по конкурсу;

— Временное положение о порядке использования в 1992 г. при приватизации средств фондов экономического стимулирования и прибыли государственных и муниципальных предприятий;

— Временное положение о работе комиссий по приватизации. Следующим важным документом, регламентирующим вопросы приватизации является Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий в акционерные общества»2 и утвержденные этим Указом Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, Типовой Устав акционерного общества открытого типа с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1992 г.3

Приватизация земельного и жилищных фондов, а также социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулируется иными законодательными актами Российской Федерации и республик в составе России.

Приватизацию государственного имущества в соответствии с действующим законодательством организует Министерство по управлению государственным имуществом (Мингосимущества РФ, предшественником которого по Закону о приватизации был одноименный Госкомитет).

В субъектах федерации и в городах Москве и Санкт-Петербурге Мингосимущества РФ совместно с соответствующими органами власти создают свои территориальные агентства.

Мингосимущества РФ:

— разрабатывает и представляет Правительству проект Государственной программы приватизации, проекты законов и других нормативных актов о приватизации;

— организует и контролирует реализацию указанной программы;

— ежегодно отчитывается о выполнении программы перед парламентом;

— обобщает предложения по приватизации;

— создает комиссии по приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности РФ;

— принимает решения о приватизации предприятий, находящихся в собственности РФ, осуществляет необходимые преобразования их организационно-правовой формы и передает свидетельства о собственности на них, паи, акции для продажи Российскому фонду федерального имущества;

— издает в пределах своей компетенции нормативные акты, регулирующие процесс приватизации;

— осуществляет методическое руководство и контроль за проведением приватизации.

Мингосимущества РФ не вправе делегировать свои полномочия министерствам и ведомствам, холдинговым компаниям, создаваемым на базе государственных концернов, корпораций, ассоциаций, а также иным хозяйствующим субъектам, не являющимся покупателями по закону «О приватизации».

Приватизацию имущества, находящегося в собственности республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, районов (кроме районов в городах), городов (кроме городов районного подчинения) организуют комитеты по управлению госимуществом, входящие в состав соответствующих органов государственного управления (местной администрации). Правомочия перечисленных комитетов по управлению имуществом не могут быть переданы никаким другим органам государственного управления, местной администрации или иным юридическим лицам.

Компетенция комитетов по управлению имуществом национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований аналогична компетенции Мингосимущества РФ, скорректированной на соответствующие масштабы.

Решения всех комитетов по управлению имуществом, принятые в пределах их компетенции во исполнение соответствующих программ приватизации, являются обязательными для всех органов государственного управления и местной администрации. Споры по решениям комитетов рассматриваются в судебном порядке.

По поручению Мингосимущества РФ комитеты вправе проводить приватизацию предприятий, находящихся в собственности РФ. В настоящее время такое право в отношении предприятий РФ передано Госкомимущества областей и других субъектов федерации.

Комитеты по управлению имуществом организуют и проводят приватизацию. Продавцами же приватизируемых государственных предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, а также принадлежащих ей долей (паев, акций) в капитале предприятий являются только Российский фонд федерального имущества и назначенные им представители.

Российский фонд федерального имущества выполняет следующие функции:

— временно, до момента продажи, владеет принадлежащими РФ свидетельствами о собственности на предприятия, на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), переданными ему Мингосимуществом РФ;

— осуществляет полномочия Российской Федерации как собственника на общих собраниях акционеров (пайщиков), несет риск (ответственность) за деятельность предприятий в пределах находящейся в его владении доли в капитале предприятий;

— продает указанные доли (паи, акции);

— выступает учредителем акционерных обществ (товариществ), приобретает акции и паи акционерных обществ и товариществ, развитие которых определяется задачами ускоренной структурной перестройки народного хозяйства, защиты природной среды, развития регионов, наиболее отсталых в социально-экономическом отношении, за исключением созданных в порядке преобразования государственных и муниципальных предприятий и др.

Продавцами государственных и муниципальных предприятий, а также долей (паев, акций) в капитале предприятий, находящихся в собственности субъектов РФ, районов, городов являются соответствующие фонды имущества и назначенные ими представители. Эти фонды наделены функциями, аналогичными функциям Российского фонда федерального имущества и реализуют их на соответствующей территории.

Фонды всех уровней не имеют права делегировать свои полномочия министерствам и ведомствам, холдинговым компаниям, создаваемым на базе государственных концернов, корпораций, ассоциаций.

В соответствии с законом при приватизации государственных и муниципальных предприятий не могут быть покупателями и участвовать в конкурсе, аукционе юридические лица, в уставном капитале которых доля государства, местных органов, администраций, общественных организаций (объединений), благотворительных и иных общественных фондов превышает 25 процентов.

Право на приобретение приватизируемых предприятий должны доказывать покупатели.

Для участия в аукционе, конкурсе для покупки акций приватизируемых предприятий покупатели — юридические лица представляют соответствующему фонду имущества декларацию о составе участников акционерного общества (товарищества) и распределении уставного капитала. Если впоследствии будет установлено, что на момент продажи приватизируемого предприятия (паев акций) юридическое лицо не имело законных прав на покупку, то сделка признается недействительной в соответствии с законодательством России.

Инициатива в проведении приватизации государственных и муниципальных предприятий может исходить от комитетов по управлению имуществом всех уровней, руководителя предприятия, трудового коллектива предприятия, цеха, производства, иного подразделения предприятия, от покупателей, определенных в ст. 9 закона «О приватизации», а также от иных лиц, в том числе от предприятий-смежников, банков, кредиторов, органов власти и управления.

Заявка на приватизацию предприятия подается в соответствующий комитет по управлению имуществом. Форма заявки устанавливается федеральным органом по управлению государственным имуществом (Мингосимущества РФ).

Заявка трудового коллектива принимается к рассмотрению при наличии подписей не менее половины членов трудового коллектива предприятия. Она рассматривается как заявление о намерении членов трудового коллектива учредить товарищество (акционерное общество) в процессе приватизации предприятия.

Решение комитета по заявке должно быть принято в месячный срок с момента регистрации, которая производится в день ее подачи. Решение о приватизации или об отказе в приватизации в письменной форме в трехдневный срок доводится до сведения граждан, юридических лиц и трудовых коллективов.

Закон предусматривает исчерпывающий перечень оснований, по которым возможен отказ в приватизации государственных предприятий:

— на приватизацию государственного имущества, если указанное имущество изъято из гражданского оборота или ограничено в гражданском обороте, установлен запрет;

— имущество, указанное в заявке на приватизацию государственного имущества, не относится к государственной собственности;

— имущество, указанное в заявке на приватизацию государственного имущества, подлежит отчуждению в соответствии с другими федеральными законами.

Для осуществления приватизации создается специальная комиссия в составе представителей комитета по управлению имуществом, финансовых органов, органа местной власти, администрации, трудового коллектива предприятия, комитета по антимонопольной политике. Комиссия вправе привлекать к работе экспертов, специализированные аудиторские, консультационные и иные организации.

Комиссия рассматривает план приватизации, представленный заявителем, и направляет его на согласование местному органу власти или его представителю, а также трудовому коллективу. Если орган власти и трудовой коллектив в недельный срок не приняли никакого решения, план считается согласованным.

Комитет по управлению имуществом утверждает план приватизации. В нем определяются способы и сроки приватизации, начальная цена предприятия, величина уставного капитала акционерного общества или товарищества, рекомендуемая форма платежа (расчетов). В состав плана приватизации может также входить проект его реорганизации, который может предусматривать выделение его подразделений в самостоятельные предприятия (с определением их уставных капиталов) или распродажу активов предприятия.

При приватизации не допускается слияние, присоединение предприятий, а также лишение предприятия статуса юридического лица (за исключением случаев его ликвидации с последующей продажей его активов).

При приватизации государственного или муниципального имущества используются следующие способы приватизации:

— продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

— продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и(или) социальными условиями;

— продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

— выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;

— преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в государственной или муниципальной собственности;

— внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

— отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных и муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Вопросы приватизации арендных предприятий регулируются Указом Президента России от 14 октября 1992 г. «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду»1. Этим Указом созданы правовые условия для приватизации арендных предприятий. Более того, для части таких предприятий открывается путь создания предприятий с долевой собственностью работников. Однако следует сказать, что речь в Указе идет о тех арендных предприятиях, в договорах которых предусматривается выкуп имущества.

12	Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: