Теоретические основы по предоставлению под строительство нефтегазовой скважины

1.1. Обзор литературных источников

Анализ литературных источников необходимо начать с самой процедуры предоставления земельного участка под строительно, и как она изменилась с 1 марта 2015 года об этом подробно рассказывается в пособие Тихомирова М.Ю. «Земельные участки [Текст]: порядок предоставления для строительства и иных целей» [11] и в первом томе практического пособия «Предоставление земельных участков для строительства объектов нефтегазового комплекса, промышленности, транспорта, линий связи и электропередачи» Семенщикова А.А. [8], в котором также рассматривается, какие земли используются под строительство промышленности, с какими органами согласуются строительство, а также все, что касается предоставления земельного участка под разработку недр (горный отвод, получение лицензии и утверждение проекта рекультивации), о чем более подробном описывается в учебном пособие Ламерта Д.А. «Особенности процедуры предоставления права пользования земельным участком над недрами с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых» [9].

При разработки недр, а именно бурении скважин нельзя оставить без внимания мероприятия по охране окружающей среды, о которых подробно расписано в пособие по разработке раздела практической документации Сорокина Н.Д. «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» [15] и в диссертации Безродного Ю.Г. «Разработка методов обеспечения охраны окружающей среды при проектировании и строительстве нефтегазовых скважин» [19], о том, что упустили и какие методы хотели бы ввести, чтобы нанести минимальный ущерб окружающей среде.

В соответствии с этим установлен ряд природоохранных мероприятий, которые необходимые проводить после прогнозирования негативных последствий влияющих на почвенный покров при бурении скважин, это описывается в статье Абалакова А. Д. «Оценка воздействия и охрана почв при бурении поисково-разведочных скважин на нефть и газ» [22], где одновременно отображается экологический риск техногенного воздействия по критериям устойчивости и значимости почв.

Анализ проблем экологического сопровождения, на основе накопленного опыта отдела экологии ОАО «ТомскНИПИнефте» представлен в аналитическом обзоре Гендрина А.Г. «Инженерно-экологические изыскания территории нефтяных и газовых месторождений, инвентаризация и рекультивация нефтезагрязненных земель» [14] и «Экологическое сопровождение деятельности предприятий нефтегазового комплекса» [13], в которые включен обзор проблем связанных с проведением инженерно-экологических изысканий, инвентаризацией нефтезагрязненных земель и методами рекультивации последствий. Ведь именно инженерно-экологические изыскания являются основными источниками данных о фактическом состоянии природной среды на территории месторождений.

Как выяснилось ранее бурение месторождений должно производится с учетом инженерно-геологических условий строительства объектов, однако существующими нормативными документами по инженерным изысканиям не определены виды и объемы работ, поэтому в статье Любимовой Т.В. «Влияние особенностей инженерно-геологических структур на задачи изысканий при обустройстве нефтегазовых месторождений» [23], более подробна расписана методика выделения инженерно-геологических структур, способствующая постановке детальных инженерно-геологических изысканий.

Изучив такие диссертации, как «Правовой механизм предоставления недр в пользование» Никишина Д.Л.[17], «Разработка методов оптимизации размещения эксплуатационных скважин на подземных хранилищах газ» Крапивцивой [19] и статьи «Правовое регулирование недропользования в России.» [33], «Некоторые проблемы предоставления недропользователям земельных участков для строительства объектов, связанных с пользованием недрами» Гончарова [25] и сравнив их с историческим пособием Башкатова «Право пользования недрами в СССР» можно оценить изменения в правовых отношениях между недпользователем и пользователем земельным участком на протяжении 30 лет, а также на основе разработок сделать выводы о необходимости внесения изменений в нормативно-правовую базу. О чем более подробно будет сказано в 3 главе курсовой работы.

 

1.2. Обзор нормативно-правовой базы

В Федеральном Законе РФ «О недрах» сказано, что «недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубины доступных для геологического изучения и освоения» [1].

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью, объединены в Государственный фонд. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Государственный фонд недр составляют используемые участки как в пределах территории РФ, ее континентального шельфа, находящегося в исключительной собственности Российской Федерации, так и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации [1].

Субъектами пользования недрами могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если это не противоречит закону. Однако наряду с ними субъектами недропользования могут быть кооперативные организации, акционерные общества и другие структуры. Добыча не общераспространенных полезных ископаемых может быть только промышленная, она называется горным промыслом и может производиться как государственными, так и частными предприятиями. На основании ФЗ №225 "О соглашениях о разделе продукции" право пользование участками недр на условиях раздела продукции предоставляются инвестору, который в свою очередь имеет лицензию на пользование данным участком недр. Горнодобывающими предприятиями могут быть комбинаты, шахты, разрезы и др. Их строительство осуществляется также на основании лицензии [6]

Пользование недрами бывает срочным и бессрочным. Для геологического изучения недра предоставляются на срок до пяти лет, для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, — до 20 лет, а при совмещении указанных видов недропользования — до 25 лет (ст. 10 Закона РФ «О недрах»)[1].

Основными пользователями недр в Российской Федерации являются горнодобывающие предприятия и предприятия нефтяной и газовой промышленности, которые имеют специфические особенности в правовом режиме предоставленных им земельных участков для целей недропользования. Специфика правового режима земель, предоставленных для целей не­дропользования, особые условия возврата этих земель в хозяйственный оборот обусловили необходимость более подробного изучения правового регулирования отношений, возникающих в процессе их использования. Правовой режим использования недр, а также земель, предоставленных для разработки недр, регулируется Федеральным законом от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 06.06.03), федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Земельное законодательство взаимодействует с международным, гражданским, административным, финансовым, санитарным и другим законодательством [1].

Понимание того, что эта категория земель предоставляется не для использования непосредственно самих земельных участков, а того, что находится под земной поверхностью? позволяет определить, что такое земли, предоставленные для целей недропользования. Особенностью земель, предоставленных для разработки недр, является то, что они не отнесены к самостоятельной категории земельного фонда России, не отграничиваются от других земель по непосредственному целевому назначению. Земли, предоставленные для целей недропользования,— это земли различных категорий, в том числе специального назначения (промыш­ленности, энергетики), изымаемые из хозяйственного оборота и предна­значенные для поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых; строительства подземных сооружений, не связанных с до­бычей полезных ископаемых [4].

О некоторых особенностях перевода земель из одной категории в другую или отнесения земельного участка к одной из категорий подробно расписано ФЗ №172 "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Для целей разработки месторождений полезных ископаемых могут предоставляться земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, водного фонда, земли промышленности. Добыча полезных ископаемых может производиться открытым спосо­бом, когда залежи полезных ископаемых находятся в непосредственной близи от земной поверхности (открытые угольные разработки, добыча общераспространенных полезных ископаемых — щебня, песка, торфа и т.д.). либо подземным способом (угольные шахты, буровые нефтяные и газовые скважины). И в том, и в другом случае непосредственному воз­действию подвергается земная поверхность. В подавляющем большинстве случаев это воздействие носит эколого-неблагоприятный характер для земли и для экосистемы в целом [4].

Определенные особенности в правовом режиме указанных земель обусловлены двойной формой эксплуатации природопользования: землепользованием и недропользованием, т.е. совместным земельным и горным правовым регулированием. Недропользование в этом случае является основным, ведущим по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном участке возникает только в связи с тем, что в пользование предоставляются недра для тех или иных нужд, т.е. землепользование служит тому, чтобы создать условия для осуществления права недропользования [1].

Правовой режим земельных участков, предоставленных для недропользования, характеризуется целым рядом специфических особенностей, которые обусловлены основаниями возникновения прав на земельные участки, когда в соответствии с лицензией недропользователь получает участок недр в виде горного отвода, который является основанием для земельного отвода.

В гражданском законодательстве закреплены общие понятия «недвижимости», которые используются и развиваются в различных законодательствах Российской Федерации (в земельном, водном, лесном и т.д.). В Гражданском кодексе РФ в п. 1 ст. 130 дано такое общее определение недвижимости: земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Из данного определения выясняется, что земельный участок является основополагающей частью понятия «недвижимость» [3].

Определение понятия «земельный участок» закреплено статьей 6 Земельного Кодекса РФ. Земельный участок является недвижимой вещью, которая является частью земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи [2].

В рамках статей 39.1 39.20 «Земельного кодекса» прописаны общий порядок выбора согласования земельного участка под строительство (в отдельности под строительство нефтегазовых скважин) и порядок предоставления земельного участка под строительство (в частности и под строительство нефтегазовых скважин). Предоставление земельного участка в пользование недропользователям — процесс, состоящий из ряда установленных в законе процедур (стадий): получение лицензии (разрешения), дающей право на предоставление недр в пользование; выделение горного отвода для реализации поставленной цели; предоставление земельного отвода; государственная регистрация земельного участка, утверждение проекта рекультивации земель [2].

Размеры земельных участков для пользования недрами законом не определены. Их размер определяется проектом и всей проектно-технической документацией. Особенность состоит в том, что земля при разработке недр необходима не только для добычи полезных ископаемых, но и для ведения работ. Земельные участки делятся на, безусловно и условно необходимые. Безусловно, необходимыми признаются такие участки, без которых ведение работ становится или вовсе невозможным, или экономически нецелесообразным, или не соответствующим техническим нормам ведения горных работ. Условно необходимые участки — это участки, наличие или отсутствие которых не влечет за собой невозможности ведения горных работ.

Основную роль в предоставление земельных участок под строительство нефтегазовых скважин и разработку недр выполняет Горный отвод, земельный отвод и выдыча лицензии на пользовании недрами, понятия которых установлены ФЗ «О недрах» [1].

Земельный отвод - в горном производстве участок земли, предоставляемый для размещения зданий, сооружений, объектов транспорта, связи и т.п., организации работ и услуг. Отвод земельного участка (земельный отвод) производится после оформления горного отвода. При этом местоположение и площадь земельного отвода устанавливаются в зависимости от местоположения горного отвода, способа, условий и сроков его разработки [1].

Горным отводом называется часть земных недр, предоставляемая организации или предприятию для промышленной разработки содержащихся в ней полезных ископаемых право на земельный участок подчинено праву пользования недрами. Поэтому недропользователь должен выполнять обязанности, предусмотренные статьей 22 ФЗ «О недрах», до окончания срока действия горного отвода независимо от срока действия земельного отвода. Проект горного отвода уточняет географические координаты лицензионного участка недр и закрепляет угловые пункты отвода в системе прямоугольных координат. Установление границ горного отвода зависит от конкретной цели пользования недрами и вида полезного ископаемого. Параметры могут варьироваться контурами подсчета запасов полезных ископаемых, положением горной выработки (карьера), зонами сдвижения горных пород, границами взрывных работ, но не могут превышать площади лицензионного участка недр [1].

На выделенном участке недр разрешается добыча только тех полезных ископаемых, которые указаны в горном отводе. Если в одном участке недр расположены месторождения различных ископаемых, то на разработку каждого из них могут быть выданы самостоятельные горные отводы. Выдаётся горный отвод, как правило, таким образом, чтобы одно предприятие (организация, учреждение) получило в пользование всё месторождение. Только в исключительных случаях разрабатывать одно месторождение могут несколько пользователей при условии взаимного согласования проектов горнодобывающих предприятий и планов развития горных работ. Изменение границ горного отвода производится в порядке, установленном для предоставления нового горного отвода. Разработка месторождений за пределами горного отвода запрещается. Получение горного отвода не даёт права на пользование земельным участком, но является основанием для возбуждения ходатайства об отводе земли [1].

Размеры горного отвода должны соответствовать производственной мощности и сроку действия соответствующего предприятия. Размеры же земельного участка вовсе не обязательно должны соответствовать площади поверхности над горным отводом. Обычно земельный отвод больше горного, так как помимо горного производства включает в себя объекты технологической цепи (транспорт, дробление, обогащение, металлургический передел, склады готовой продукции), а также другие территории экономической заинтересованности предприятия [1].

Одним из немаловажных этапов предоставления земельного участка под строительство нефтегазовой скважины является составления проекта рекультивации земель на основании Приказа от 22 декабря 1995 года № 525 "Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" [7].

Изучив данный Приказ выяснилось, что перед началом работ должен быть снят плодородный слой почвы, так как интенсивное ис­пользование земельных участков для добычи полезных ископаемых вле­чет за собой разрушение поверхностного слоя земли, возникновение гор­ных выработок и отвалов вскрышных пород, нарушение гидрологическо­го режима земель, разрушение целостности экологической системы и природных ландшафтов. Таким образом, межхозяйственное землеустройство, в результате которого образуются землепользования несельскохозяйственного назначения, оказывается объективно связанным с такими понятиями, как «нарушенные земли», «рекультивация земель», «землевание» [7].

В ФЗ №78 «О землеустройстве» нарушенными землями называют земли всех категорий, которые в результате производственной деятельности человека (добычи полезных ископаемых, строительных, геологоразведочных и других работ) утратили свою хозяйственную ценность или стали источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с изменением почвенного и растительного покровов, гидрологического режима и образованием техногенного рельефа (рельеф, созданный в результате производственной деятельности человека) [6].
Нарушенные земли нередко теряют всякое хозяйственное значение или резко снижают свою ценность. Они часто являются источником загрязнения почв, воды, воздуха на прилегающих территориях, ухудшают гигиенические условия жизни населения и общий облик ландшафта. Карьеры и отвалы, образующиеся при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом, хаотично расположенные, образуют картину пустынного и бесплодного «лунного ландшафта» [6].

Пользователям недр необходимо помнить о том, что после окончания работ, связанных с недропользованием, участки, отведенные в пользование, будут возвращены прежним пользователям земли, а значит, в обязанность субъектов недропользования входит приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для последующего использования (рекультивация земель)
Рекультивация нарушенных земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества [7].
На основании обзора уже существующей нормативно-правовой базы можно сделать вывод, что она сформирована не полностью, упущены некоторые моменты, которые на деле приводят к большим разногласиям между пользователями недр и собственниками данного земельного участка. Одним из таких противоречий является то, что в российском законодательстве до настоящего момента нет утвержденных методических рекомендаций по компенсации убытков при изъятии земель у собственников. То есть четко не прописана процедура изъятия земельного участка, находящегося над недрами у его собственника в пользу недропользователя, отсутствует обоснование «справедливой» цены по которой происходит изъятие и ряд смежных вопросов.

 

1.3. Анализ современного состояния этапов предоставления земельного участка под строительство нефтегазовой скважины

На современном этапе развитие экономики России во многом определяется стабильностью и эффективностью функционирования добывающих отраслей и, прежде всего, нефтегазового комплекса (НГК). В условиях ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры (снижение цен на нефть на мировом энергетическом рынке и введение секторальных экономических санкций со стороны западных государств) важной задачей является оптимизация работы отрасли, устранение сдерживающих и ограничивающих факторов ее развития. В феврале 2015 г. руководство пяти крупнейших российских нефтяных компаний подписали письмо Президенту РФ с предложением оказать поддержку нефтегазовым компаниям со стороны государства. На ряду с просьбами о пересмотре «избыточных» требований со стороны государства к компаниям (обязательный экологический аудит, высокие штрафы за сверхнормативное сжигание попутного газа и т.д.) и временном смягчении вступления в силу «жестких» требований (создание ликвидационных фондов, ликвидации прошлого экологического ущерба и т.д.), важное значение имеет предложение об устранении противоречий в законодательстве, регулирующем пользование недрами.

И одним из таких противоречий является то, что в российском законодательстве до настоящего момента нет утвержденных методических рекомендаций по компенсации убытков при изъятии земель у собственников. То есть четко не прописана процедура изъятия земельного участка, находящегося над недрами у его собственника в пользу недропользователя, отсутствует обоснование «справедливой» цены по которой происходит изъятие и ряд смежных вопросов.

Отсутствие нормативно-правовой базы урегулирования вопроса между правообладателями на пользование недрами и земельным участком, находящимся над ними, приводит к потере времени и отсрочке начала геологического изучения недр, финансовым затратам и, в конечном итоге, не выполнению лицензионных обязательств. Помощью в решении этого вопроса могло бы стать разработка и закрепление в законодательстве:

· процедуры предоставления прав на землю, находящуюся над недрами для целей недропользования в зависимости от вида собственности и статуса земельного участка (категории земель к которой он относится);

· методических рекомендаций по компенсации убытков при изъятии земель у собственников.

 

Вывод: Направления совершенствования законодательства в области земельных отношений и недропользования является преодоление спорных вопросов между правообладателями на пользование недрами и земельным участком, находящимся над ними. В настоящее время ни в Земельном кодексе РФ, ни в законе РФ «О недрах» не закреплен четкий механизм решения этих вопросов, что приводит к затягиванию сроков освоения лицензионных участков и финансовым затратам со стороны недропользователей.

Анализ современного законодательства в вопросах земельных отношений и недропользования позволяет сформулировать следующие предложения по изменению нормативно-правовой базы:

1. Ввести новую категорию земель – «земли государственного фонда недр», к которой буду отнесены:

· земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной) собственности и расположенные над открытыми месторождениями нераспределенного фонда недр;

· земельные участки, в отношении которых собственник не согласен предоставить их в аренду или продать недропользователю путем изъятия для государственных нужд по кадастровой стоимости с учетом будущей ренты освоения недр.

2. Расширить понятие «сервитут», позволяющее проводить на земельном участке геологоразведочные работы с нарушением почвенного слоя при согласовании собственника.

3. Законодательно закрепить, что предоставление лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых должно было осуществляться только при наличии предварительного согласования от органов управления земельными ресурсами или собственника земельного участка на изъятие земель для целей недропользования.

4. Внесение изменений в статью 78 Земельного кодекса РФ относительно включения геологоразведочных работ в перечень работ, не требующих перевода сельскохозяйственных земель в другую категорию, что значительно сократило бы срок прохождения административных процедур для начала проведения работ по изучению недр, а также сократит расходы бюджеты на выплаты компенсаций за изъятие земельных участков.

5. Ужесточение штрафов за несоблюдение лицензионных требований, а именно не осуществление работ по проведению рекультивации земель.

 

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: