Система чиновничества в государстве Шан

Сравнение системы государственного управления в теории Макса Вебера и государстве Шан Яна

Оглавление

 

Введение

1. Система рациональной бюрократии М. Вебера

. Система чиновничества в государстве Шан

Заключение

Список использованных источников и литературы

 

Введение

государство бюрократия вебер чиновничество шан

В данной работе я рассмотрю две системы государственного управления в сравнении: систему рациональной бюрократии вебера; систему чиновничества в государстве Шан.

Такое многостороннее и многозначное явление, как бюрократия, занимает важное место в современном обществе. Это одна из наиболее популярных форм управления организацией. Исходя из этого, было создано множество концепций, объясняющих причины появления бюрократии, описаны ее достоинства и недостатки. В настоящее время создаются новые концепции, а как известно все познается в сравнении.

Несмотря на то, написание трактата Шан Яна и разработку концепции Вебера разделяют тысячелетия их можно сравнить, с тем, чтобы выявить слабые и сильные стороны этих систем, а так как предела совершенству в государственном управлении не бывает и постоянно стоит вопрос о том, что лучше, этим и определяется актуальность изучения данного вопроса.

1.
Система рациональной бюрократии М. Вебера

 

Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы прошлого столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. Изучая структуру и деятельность таких организаций, политические социологи основное внимание уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных обществах.

Анализ бюрократии в работах Вебера неизменно рассматривался как одна из теоретических основ современной политической социологии. Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога Хозяйство и общество.

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах». Согласно концепции рациональной бюрократии, предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок.

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;

) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности.

Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.

Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления. Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова.

Как полагал Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

Повсеместное распространение бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации.

Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике. По мнению некоторых социологов, Вебер не учел возможности проявления в бюрократических организациях разного рода “дисфункций”. При этом имелось в виду, что следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Такая точка зрения высказывалась в ряде работ Р. Мертона, который не подвергал сомнению веберовский идеальный тип рациональной бюрократии, но все же указал на то, что функционирование бюрократической организации сопровождается некоторыми побочными последствиями, противоречащими целям данной организации. “Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия...”. В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.

 

Система чиновничества в государстве Шан

 

Государственный деятель Древнего Китая Шан Ян (390 - 338 гг. до н.э.), живший в циньскую эпоху, стал одним из основоположников философской школы фацзя, т.е. «законников» (легистов, от лат. lex - закон). Составленные им проекты реформ и указов вошли в трактат «Шанцзюнь шу»(«Книга правителя области Шан»). Оказавшись в соседнем - тогда еще отсталом царстве Цинь, Шан Ян убедил его правителя - Сяо-гуна (361-338 гг. до н.э.) в необходимости проведения политико-административных, финансово-экономических и военных реформы. Шан Ян стал идеологом централизованного бюрократического государства.

В«Книге правителя области Шан» впервые в истории Китая сформулирован целый ряд концепций и институтов, вошедших в качестве несущих конструкций в императорско-бюрократическую систему, К их числу можно отнести следующие институты: государственное регулирование экономических процессов в стране; формирование института бюрократии; система круговой поруки; институт рангов знатности; законодательная система; равные возможности при выдвижении на административные посты; личная ответственность чиновника; унификация мышления чиновничества; институт цензорского надзора.

Легисты отказались от традиционных моральных трактовок политики и разрабатывали учение о технике отправления власти. «Человеколюбивый, - отмечал Шан Ян, - может оставаться человеколюбивым к другим людям, но он не может заставить других людей быть человеколюбивыми... Отсюда ясно, что одного человеколюбия или справедливости еще недостаточно, чтобы добиться хорошего управления Поднебесной». Успеха в политике достигает только тот, кто знает обстановку в стране и использует точные расчеты.

Шан Ян считал, что государство клонится к упадку тогда, когда народ забывает о своих обязанностях. Поэтому государство должно ликвидировать распущенность, установить единообразие в мыслях и действиях. Для этого нужно вводить жесткие нормы, определяющие все сферы жизни, обязательные для всех и обеспеченные наказанием. Эти новые нормы называются законом - фа, в отличие от обычных норм ритуала - ли. Унификация предполагала строгую систему наказаний, пресечение частнособственнеческих тенденций, приводящих к накоплению богатства у подданных, а не в казне, систему доносов и даже круговой поруки, т.е. коллективной ответственности, освободить от которой мог только своевременный донос. В идеологии легизма государство превращалось в самодовлеющий институт, в смысл и цель существования общества.

Шан Ян был убежденным поклонником самодержавной формы правления. «Как на небе не может быть двух солнц, так и у народа не может быть двух правителей», - заявлял Шан Ян, обращаясь к авторитету Конфуция. Поэтому всю полноту власти предлагалось сосредоточить в руках верховного правителя, лишить наместников властных полномочий и превратить их в обыкновенных чиновников. Умный правитель, говорится в трактате «Шанцзюнь шу», - «не потворствует смуте, а берет власть в свои руки, устанавливает закон и с помощью законов наводит порядок».

Отношения между властью и народом Шан Ян рассматривал как противоборство враждующих сторон. «Когда народ сильнее своих властей - государство слабое; когда власти сильнее своего народа - армия могущественна». В образцовом государстве власть правителя опирается на силу и никаким законом не связана. Шан Яну не известны представления о правах граждан, их законных гарантиях и т.п. Закон выступает у него средством устрашающего превентивного террора. Шан Ян убеждал, что за малейший проступок следует карать смертной казнью. Эту карательную практику должна была дополнить политика, искореняющая инакомыслие.Законы Шан Яна ограждали интересы выделившихся из общины зажиточных хозяйств. Отменялись все прежние аристократические наследственные титулы. Новые ранги знатности (двадцать иерархических степеней) жаловались только за личные, в первую очередь военные, заслуги, и только они давали право на занятие административных постов. Их обладатели получали, в соответствии со статусом, права на регламентированное владение землей, рабами и другим имуществом. Вскоре ранги стали продаваться, что открыло доступ в управленческий аппарат имущественной знати. Намечалось также упразднить передачу должностей по наследству. На административные посты Шан Ян рекомендовал выдвигать в первую очередь тех, кто доказал свою преданность государю на службе в войске. Чтобы обеспечить представительство зажиточных слоев в государственном аппарате, предусматривалась продажа чиновничьих должностей. «Если в народе есть люди, обладающие излишками зерна, пусть им за сдачу зерна предоставляются чиновничьи должности и ранги знатности».

Могущество потомственных знатных родов было подорвано единообразным административным делением государства. Мелкие территориальные единицы - пяти и десятидворки - были связаны круговой порукой; в случае провинности одного лица все члены взаимоответственной группы дворов становились государственными рабами - тем самым был расширен контингент лиц, порабощаемых государством по уголовному закону. Унификация Шан Яном мер веса, длины и объема, а также монетная реформа стимулировали развитие рыночных отношений. Вместо налога с урожая Шан Ян ввел налог с площади обрабатываемой земли, переложив все убытки от стихийных бедствий с казны на плечи земледельца. Шан Ян опирался на новую знать, не связанную с родовитым происхождением, и на зажиточные слои общины, для которых открылись возможности приобретения полей и рабов. Государство Цинь и само становилось крупным собственником земли и рабовладельцем. Основное внимание правительство Шан Яна уделяло повышению продуктивности сельскохозяйственного производства и развитию военного дела. Разрешение свободной распашки пустошей с освобождением трех поколений заимщиков от налогового гнета привлекло в Цинь потоки переселенцев из соседних царств - резерв будущих призывников. Правом изготовления вооружения пользовалось только государство. Военные - обладатели чиновничьих рангов - составляли самый привилегированный слой циньского общества. Мероприятия, проведенные Шан Яном, придавали царству Цинь черты централизованного военно-бюрократического государства. Старая потомственная знать была лишена всех привилегий и отторгнута от кормила правления.

Основными и наиболее почитаемыми слоями общества были объявлены земледельцы и воины. Однако легисты понимали, что без исполнительного аппарата вся их стройная система может повиснуть в воздухе. Большую роль они отводили служилому сословию, пытаясь создать новый тип чиновника, обязанного всем своим благополучием государю, а следовательно, заинтересованного в упрочении новой системы управления. Отмена сословной ограниченности при выдвижении на административные посты и провозглашение принципа равных возможностей позволили бы создать жизнеспособный государственный организм. Именно легистское учение открывало широкий простор для социальной мобильности, в этом отношении оно выгодно отличалось от учения Конфуция, который был противником социальных перемещений. Призывая к борьбе со „злостными“ чиновниками и введению строгого надзора за действиями администрации, легисты стремились ограничить деятельность всех чиновников - независимо от занимаемых ими постов - исполнительными функциями.

Выступая против сословной ограниченности, Шан Ян с помощью своей системы рангов знатности создавал привилегированный слой, который должен был сцементировать государство Шан Яна. Однако у легистов имелся серьезный теоретический просчет: они недооценивали возможности и роль чиновничества в жизни деспотического государства. Шан Ян полагал, что с помощью различных превентивных мер ему удастся удержать чиновничество на положении послушного орудия всесильного правителя. Но по мере укрепления позиций бюрократии ее роль и особенно роль ее высшего звена в решении государственных дел должна была неизмеримо возрасти. Легисты строили свое учение на утопической мысли, что людей и едва ли не все общество можно перевоспитать, лишив его духовных ценностей.

Заключение

 

Несмотря на то, написание трактата Шан Яна и разработку концепции Вебера разделяют тысячелетия их можно сравнить, увидеть родственные идеи, но и найти ряд принципиальных отличий.

Веберовская концепция, это взгляд на бюрократию как технически наиболее эффективное орудие управления, превосходящее в этом качестве административные структуры любого иного типа. Такая позиция нашла свое воплощение в идеально-типической модели рациональной бюрократии. В данном случае, существенным является то, что подход к бюрократическому аппарату как к чисто техническому инструменту лишал бюрократию того “священного ореола”, который был создан вокруг нее в Союзе социальной политики. С точки зрения Вебера, бюрократии надлежало быть лишь орудием управления и ничем иным. В концепции Шан Яна бюрократии то же отводится роль инструмента, который должен помогать монарху править и, на практическом примере, оттеснил старую аристократическую элиту от власти.

Однако Вебер сознавал, что в эмпирической реальности бюрократия не ограничивалась этой своей чисто инструментальной функцией. Веберовская концепция заключалась в том, что бюрократия рассматривалась как особая статусная группа со специфическими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремилась к тому же к обладанию властью в обществе. Шан Ян в этом отношении рассчитывал, что бюрократия, как и народ, не будут заниматься духовными вопросами, а лишь подчинится власти правителя.

Веберовская концепция состоял в том, что бюрократия отражала классовую структуру общества. В условиях Германии конца XIX - начала ХХ века бюрократия прежде всего отстаивала интересы крупных землевладельцев (юнкерства), хотя экономическая роль этого социального слоя неуклонно падала, а в сфере политики он был не в состоянии взять на себя функции лидерства. В Древнем Китае чиновником теоретически мог стать каждый, кто выполнит требования государства по сдаче зерна.Но фактически это были представители зажиточных общинников, которые таким образом могли сместить действующую аристократию. С годами Шан Ян все больше развивал теорию равных возможностей и опекал развивающуюся бюрократию. Хотя формально к чиновникам в современном государстве предъявлялось лишь требование соответствующей квалификации, в Германии фактически чиновничество происходило преимущественно из привилегированных слоев. Веберовский анализ роли бюрократии в современном обществе далеко не исчерпывается идеально-типической моделью рациональной бюрократии. Немецкий социолог сознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это было с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти. Вебер уделил значительное внимание той роли, которую взгляды и ценности бюрократии играли в сфере политики. Его оценка бюрократической ментальности в данном случае была неоднозначной. По мнению Вебера, качества, которыми обладали чиновники, с одной стороны, являлись необходимыми для нормального функционирования государственного аппарата. Но, с другой стороны, бюрократия не была приспособлена к выполнению некоторых политических задач, а попытки чиновников взять на себя не свойственные им функции имели крайне негативные последствия.

В этой связи следует прежде всего рассмотреть то разграничение, которое Вебер проводил между “чиновником” и “политиком” как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Как пишет Вебер: “Подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно - данное требование применимо даже к так называемым “политическим” управленческим чиновникам... Sineiraetstudio - без гнева и пристрастия должен он вершить дела. Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик - как вождь, так и его свита, - бороться”. Чиновник должен действовать в строгом соответствии с формальными правилами в своей определенной сфере компетенции, никак не выражая свои личные взгляды и предпочтения. Если чиновник лишь исполняет спущенные сверху распоряжения и инструкции, то политик должен последовательно добиваться осуществления своих собственных целей.

Таким образом, с точки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.

Шан Ян в этом вопросе пошел дальше, отличаясь от теоретика своими возможностями управлять, точнее сказать советовать Сяо-гуну. В государстве была создана система доносительства, которая позволяла следить за чиновниками призывая к борьбе со злостными чиновниками, и тем самым ограничивая их произвол. Однако, в модели Шан Ян имелся серьезный теоретический просчет - он недооценивал возможности и роли чиновничества в жизни деспотического государства. Поскольку Шан Ян исключал всякую возможность передачи правителем хотя бы части своих функций высшему чиновничеству, его концепция управления страдала ограниченностью и могла быть использована лишь в переходный период. Как показал дальнейший ход истории, конфуцианисты использовали этот просчет и укрепили свое положение разработав концепцию добродетельных сановников, управляющих государством.

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: