VI. От учредительных договоров к Единому Европейскому акту

Как и предполагалось идеологами западноевропейской интеграции, она прошла ряд этапов и фаз, содержание которых предопределялось как общими стратегическими потребностями развития сообществ, так и конкретными экономическими, политическими и социальными условиями, складывавшимися в мире, на континенте и в отдельных странах. Первоначально, в 50–60-х годах, интеграция, охватывала преимущественно рыночную сферу и элементы регулирования структуры сельского хозяйства, а позднее, уже в 70-х и 80-х годах она распространяется на такие сферы экономической политики, как регулирование внешнеторговых связей, региональное развитие, формирование европейской валютной системы, научно-техническое сотрудничество, защита окружающей среды и т.д. В начале 90-х годов завершается создание единого внутреннего рынка в масштабах сообществ. Постепенность, цикличность интеграции нашла свое отражение и в развитии права сообществ, их институтов.

В этой сфере также заметно стремление уйти от поспешности, необоснованного реформирования. В развитии права и институтов сообществ хорошо просматривается взаимосвязь с темпами и содержанием процессов экономической интеграции. Такая взаимосвязь характерна для всех этапов переходного периода, предусмотренного Договором о ЕЭС. Актуальное значение для развития права и институтов сообществ имел общий подход, сформулированный в Договоре: исходить из реальности. В Договоре специально оговаривалось, что если в конце первого четырехлетия не будет достигнуто согласие всех государств-членов на переход к следующему четырехлетию, первый этап автоматически будет продлен еще на год. Предусматривалась возможность продления этапов и после второго и третьего четырехлетий.

С учреждением трех сообществ закономерно встал вопрос о системе их институтов. Если представить ситуацию в самых общих чертах, то она сводилась к тому, что Римские договоры 1957 г. шли в структурном плане по пути Парижского договора 1951 г. Как в ЕЭС, так и в Евратоме были созданы институты, почти повторяющие те, которые существовали в ЕОУС. Но функции и соответственно полномочия их были модифицированы таким образом, чтобы несколько ослабить институты собственно сообществ, особенно их комиссии, и слить межгосударственные органы – Советы министров. Как видно, государства-члены посчитали, что наднациональные структуры ЕОУС оказались чрезмерно влиятельными.

Важно отметить и другое обстоятельство. Существование параллельных институтов в ЕЭС и Евратоме сразу же было признано нецелесообразным, о чем было заявлено уже в Конвенции о некоторых общих институтах европейских сообществ, принятой в Риме в марте 1957 г. Однако предпринятая мера носила половинчатый характер. «Стремясь к ограничению числа институтов, ответственных за решение сходных задач», шесть учредителей договорились лишь о том, что два института – Ассамблея (парламент) и Суд будут едиными для всех трех сообществ. Остальные институты, созданные Римскими договорами, стали также общими, но только для двух сообществ – ЕЭС и Евратома. Что касается ЕОУС, то в нем на определенное время сохранились два собственных института: Высший руководящий орган и Совет.

Институционная обособленность ЕЭС и Евратома от ЕОУС затянулась до середины 60-х годов. Как показала практика, в данном конкретном случае имело место явное запоздание, которое отнюдь не помогало делу. Более того, отставание организационных и правовых решений со временем стало порождать трудности и сбои в регулировании интеграционных процессов. Проблема была решена в 1965 г. с подписанием Договора о слиянии, учредившего единый Совет и единую Комиссию европейских сообществ. Видимо, накопленный опыт обусловил то обстоятельство, что в преамбуле этого Договора особо отмечалось значение унификации организационной структуры трех сообществ для их развития.

Отнюдь не переоценивая прокламированные идеи и намерения, которые повторяются во многих важнейших документах, определяющих назначение, структуру и порядок функционирования сообществ, нельзя не признать, что идеологическая сторона дела с самого начала играла и вплоть до настоящего времени продолжает играть немаловажную роль в интеграционных процессах. Торжественные заявления присутствуют в правовых актах в качестве своеобразного камертона, настраивающего клавиши инструментов интеграции. Уничтожение барьеров, разделявших страны до начала построения ими общего рынка, было предопределено глубинными интересами нового времени, верно понятыми потребностями политики. Поэтому появление и усиление все новых наднациональных компонентов стало определяющей чертой развития сообществ.

Интеграция, с одной стороны, развивалась в условиях, характеризовавшихся то подъемами, то спадами в западноевропейской и всей мировой экономике. Нельзя не видеть, что падение деловой активности, спад производства в ряде ключевых отраслей, инфляция и рост безработицы прямо сказывались на темпах интеграции. С другой стороны, борьба экономических интересов и политических подходов как внутри государств-участников, так и в рамках собственно сообществ порождала немало противоречий и столкновений, приводила к конфликтным ситуациям, порой перераставшим в серьезные кризисы. Эту сторону истории также нужно постоянно иметь в виду, ибо без ее учета трудно понять и оценить те или иные события, конкретные решения и даже развитие сообществ в целом.

История показала, что объективная экономическая потребность в ускорении интеграции и связанные с этим выводы в других сферах общественного развития нередко ограничивались и сдерживались под влиянием стереотипов мышления, унаследованных от прошлого. В особенности живучими в сознании не только политиков, но и широких слоев населения оставались представления, порожденные абсолютизацией государственного суверенитета, унаследованным от прошлого страхом утраты независимости. На такой почве временами усиливалось чрезмерно осторожное и даже негативное отношение к сообществам как к наднациональной силе, вновь и вновь возрождались лозунги автаркии.

Развитие сообществ после вступления в силу Римских договоров 1957 г. в целом несло на себе печать времени. Практика вносила поправки как в первоначальные замыслы, так и в осуществляющиеся программы. Становилось все более ясным, что на данном этапе интеграции государствам отнюдь не грозит опасность насильственной федерализации, даже в ее скромном виде. Государства-члены были крайне осторожны в отношении наднациональных черт сообществ, энергично отстаивая свои собственные интересы. Прагматические соображения больше, чем абстрактные идеи, определяли как выбор конкретных задач, так и пути их решения.

Впрочем, порой баланс интересов нарушался не только групповыми, но и односторонними акциями государств-членов. Сообщества пережили, например, серьезнейший кризис в середине 60-х годов, вызванный разногласиями при обсуждении в Совете предложений о финансировании общей аграрной политики. Франция выступила с определенными возражениями против условий плана, предложенного Комиссией. Но эти разногласия могли бы быть сняты в ходе доработки плана. Гораздо более существенным стало то, что генерал де Голль, который был в то время президентом Франции, не считал возможным согласиться с принципом принятия решений в Совете большинством голосов. Несмотря на то что Римский договор 1957 г. предусмотрел введение этого принципа и даже определил дату введения – 1 января 1996 г., де Голль отказался от его реализации. Он не мог представить себе, что Франции придется в международной организации следовать воле большинства и подчиняться не устраивавшим ее решениям.

Сначала Франция отозвала своих представителей из институтов сообществ. Например, член Совета от Франции в течение полугода не принимал участия в заседаниях Совета. Де Голль настаивал на том, чтобы другие страны также отказались от принятия решений на основе принципа большинства. Однако этого не произошло. Пять государств-членов продолжали отстаивать свою позицию. В результате сложилась ситуация, получившая наименование «кризиса пустого стула». Он вносил серьезный разлад в управленческую деятельность в сообществах и практически парализовал их функционирование. Нужно было искать выход из кризиса, что соответствовало как интересам «пятерки», так и усилению проевропейских настроений во Франции. Стороны вскоре пришли к компромиссу, отраженному в специальном протоколе, подписанном министрами иностранных дел всех шести государств-членов в январе 1996 г. в г. Люксембурге[5].

Люксембургский протокол сразу же назвали «согласием о несогласии». В сущности, в нем речь шла о том, чтобы максимально ограничить, – если вообще не приостановить, – применение принципа большинства при голосовании. Франции удалось настоять на том, что способом принятия решений в Совете по главным вопросам становился консенсус. Поэтому в Протоколе, с одной стороны, воспроизводился принцип большинства, а с другой – устанавливалось, что решения, затрагивающие важные интересы одного или нескольких партнеров, должны приниматься Советом на согласованной основе с учетом «взаимных интересов и интересов сообществ». Более того, поскольку Франция активно отстаивала свою позицию, в отдельном пункте Протокола было зафиксировано, что по особо важным вопросам обсуждение в Совете должно продолжаться до тех пор, пока не будет достигнуто единогласие. Это была, в сущности, победа де Голля.

Компромисс, достигнутый в Люксембурге, надолго, почти на два десятилетия отложил переход к принятию решений в Совете большинством голосов. Вплоть до середины 80-х годов сообщества придерживались договоренностей, достигнутых в целях преодоления «кризиса пустого стула». И это объяснялось не только влиянием позиции де Голля. Видимо, в других странах также были противники усиления роли институтов сообществ, придания им все более явного наднационального характера. Осторожность и постепенность вновь возобладали в политике государств-членов, которые отнюдь не спешили с реализацией профедералистских идей. Лишь экономические и в некоторой мере политические потребности более позднего времени смогли заставить провести в жизнь реформу, задуманную еще в середине 50-х годов.

Особая позиция Франции проявлялась не раз и в других сферах развития сообществ. Эта страна трижды (в 1958, 1963 и 1967 гг.) отказывалась дать согласие на вступление Великобритании в «Общий рынок». (В соответствии со ст. 237 Договора о ЕЭС прием новых членов возможен только при согласии всех участников Сообщества.) Позиция Франции во многом объяснялась тем, что она опасалась приобрести партнера, способного потеснить ее с занятых рубежей. Видимо, существенными были и опасения де Голля, рассматривавшего Великобританию как своего рода «троянского коня» Соединенных Штатов, желающих диктовать свои условия Европе.

Смысл политики Франции при де Голле был раскрыт в докладной записке посла СССР в Париже в то время – В.М. Виноградова. Он отмечал: «Прямым следствием намерения де Голля обеспечить руководящее положение Франции в рамках «малой Европы» и таким образом ее преобладающее влияние в континентальных странах Западной Европы являлось устранение Англии от активного участия в обсуждении различного рода «европейских вопросов»... В сложившейся обстановке Франция со своей стороны предпринимает меры к тому, чтобы максимально затруднить вступление Великобритании в «Общий рынок», понимая, что она не намерена играть в нем роль второстепенного члена»[6].

Вполне понятно, что Великобритания, а также другие западноевропейские страны, оставшиеся за пределами сообществ, стали проявлять определенное беспокойство в связи с интеграцией «шестерки». Еще в середине 50-х годов Великобритания выступила с инициативой создания зоны свободной торговли, которая, с одной.стороны, снимала бы некоторые пограничные барьеры между странами-участницами (таможенные тарифы и квоты, ограничения движения капиталов и проч.), предусматривала бы согласование политики стран по ряду направлений экономического развития, в том числе в сельском хозяйстве, а с другой стороны, не несла бы с собой ограничения государственного суверенитета, чем, по мнению британского руководства, грозило присоединение к сообществам. Великобритании удалось получить поддержку Скандинавских стран, а также двух европейских «нейтралов» – Австрии и Швейцарии.

План удался. В виде своеобразной альтернативы ЕЭС в 1960 г. была учреждена Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В нее вошли Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и Швеция. (Позднее в ЕАСТ вступила Исландия, а Финляндия и Лихтенштейн стали ассоциированными членами.) Страны-участницы стремились прежде сего защитить свои экономические интересы. Великобритания в добавок к этому, а порой и в первую очередь, рассчитывала на то, что через ассоциацию ей удастся сохранить, а может быть и укрепить свое пошатнувшееся лидерство среди малых стран. Однако очень скоро выяснилось, что ЕАСТ не только не стала, но и не способна была стать конкурентом ЕЭС. У нее не было эффективной организации. Небольшой секретариат, учрежденный в Женеве (Швейцария), был несопоставим с системой институтов сообществ. Время от времени проводились встречи министров стран – членов ЕАСТ, но они так и не стали регулярными. В то время как ЕЭС создало таможенный союз, ввело общие тарифы и начало проводить общую аграрную политику, ЕАСТ занималась исключительно вопросами торговли между входящими в нее государствами.

Отношения между ЕЭС и ЕАСТ развивались достаточно благоприятно. Это достигалось главным образом благодаря тому, что между Сообществом и почти каждым из государств – членов ЕАСТ были заключены соглашения о торговле. Нормальные экономические отношения развивались также между странами, входившими как в ЕЭС, так и в ЕАСТ. Происходило явное укрепление связей как на двусторонней, так и на многосторонней основе. При этом ситуация, в которой оказывались сообщества на разных этапах своего развития, играла явно доминирующую роль в системе отношений стран, составлявших ЕЭС и ЕАСТ.

Конец 60-х и начало 70-х годов, казалось, вселяли немалый оптимизм. В середине 1968 г., на полтора года раньше намеченного срока было завершено создание Таможенного союза. Более того, заметны были настроения, близкие к эйфории. В 1971 г. был принят так называемый план Вернера, предусматривавший создание к 1980 г. Экономического и валютного союза, а также политического союза. На Парижской встрече на высшем уровне (октябрь 1972 г.) ее участники декларировали свою решимость «до конца текущего десятилетия трансформировать весь комплекс своих отношений в Европейский союз». Но вскоре наступило отрезвление.

Следующее десятилетие как будто специально добавляло один суровый аргумент за другим в пользу самых крайних пессимистических настроений. Страны, входившие в сообщества, оказались в кризисе, вызванном расстройством Бреттон-Вудской валютной системы и многократным повышением цен на нефть, импортируемую из арабских стран Ближнего Востока. Долгое время они не могли справиться с высокой инфляцией, массовой безработицей, падением производства. Если учесть, что война на Ближнем Востоке, разразившаяся в октябре 1973 г., выявила резкое противоречие интересов отдельных стран, то не покажутся чрезмерными усиливавшиеся в то время опасения за судьбу сообществ в целом. К тому же институты сообществ практически работали во многом на холостых оборотах.

Перепады в развитии сообществ, несомненно, сказывались на содержании и темпах интеграционных процессов. Однако они не могли кардинально изменить ход истории. Более того, через преодоление трудностей и осложнений шло укрепление сообществ, вырабатывалась согласованная политика, учитывавшая реальные обстоятельства и сопровождавшаяся постоянной корректировкой конкретных целей, путей и средств их достижения. То, что казалось на первый взгляд непреодолимым препятствием, непредсказуемым результатом неблагоприятного соотношения политических сил, победой субъективного подхода, оборачивалось в конечном счете продвижением вперед, опирающимся на консенсус в принятии решений. Обострения и трудности не подрывали основную идею интеграции, а наоборот, подвергая ее испытаниям, показывали, что альтернативы нет и государствам-членам необходимо совместно искать и находить пути выхода из создавшегося положения.

Постепенно, хотя и нелегко и порой с немалыми издержками, набирал обороты механизм сообществ. 8 апреля 1965 г. «шестерка» заключила Договор о слиянии, в соответствии с которым для всех трех сообществ учреждались единый Совет и единая Комиссия. Это было хорошим предзнаменованием для тех, кто вынашивал планы слияния не только институтов, но и самих сообществ. Однако так далеко государства-члены идти не собирались. Даже реализация Договора о слиянии натолкнулась на сопротивление. После его подписания потребовалось еще два года для того, чтобы на практике провести слияние прежде раздельных институтов. Новая Комиссия начала функционировать лишь 6 июля 1967 г.

Проведенная реорганизация оказалась полезным делом. Это касалось не только Комиссии и Совета. Более слаженно, а главное, действеннее стал работать весь управленческий механизм сообществ.

Реформа механизма управления сообществами на этом не закончилась. Существенно увеличивавшаяся в размерах финансовая деятельность в рамках сообществ обусловила создание еще одного учреждения – Палаты аудиторов (1977). Повышению роли Европар-ламента способствовали прямые выборы, впервые проведенные в 1979 г.

Интеграция стала приносить очевидные экономические результаты, хотя не во всех сферах, не всегда и не сразу. Следует отметить в особенности, что в целом полезно и эффективно заработал Таможенный союз, который ощутимо способствовал развитию торговли. Сообщества сумели проявить себя в деле преодоления экономических трудностей 70-х годов. Их бюджет увеличился и, что важно, стал пополняться за счет собственных поступлений.

В этих условиях было объяснимо все усиливавшееся стремление западноевропейских стран к вступлению в сообщества. Изменилось отношение к кандидатам внутри сообществ. Это в первую очередь относится к Франции, где к тому же произошла смена правительств. Генерал де Голль ушел в отставку, а его преемники внесли свои коррективы во внешнеполитический курс. Не кто иной, как президент Ж. Помпиду внес предложение о созыве совещания в верхах специально по вопросу о расширении сообществ. К этому времени переменилась политика США, которые в Западной Европе стремились сбалансировать свои отношения с разными странами и не делали более ставку только на Великобританию. В итоге сообщества открыли свои двери для новых членов.

Новая ситуация привела к тому, что правительство Великобритании сочло для страны полезным вступить в сообщества: ЕАСТ не смогла удовлетворить британские интересы. Примеру Великобритании последовали Дания и Ирландия. В январе 1972 г. эти три страны были приняты в сообщества и «шестерка» превратилась в «девятку». Свое желание вступить в сообщества выразило также правительство Норвегии.

В Великобритании Договор о присоединении, который, строго говоря, относился к прерогативам королевской власти, был подтвержден парламентом. В Ирландии, где необходимо было внести поправку в конституцию, вопрос был решен общенародным референдумом. В Дании и Норвегии также проводились референдумы, но если датчане в большинстве своем высказались в поддержку вхождения в сообщества, то национальный референдум в Норвегии дал противоположный результат.

Тяга в сообщества со временем усиливалась. Все новые страны подавали заявки о вступлении в члены сообществ. В 1975 г. это сделала Греция, два года спустя – Испания и Португалия. Характерно, что эти три страны только незадолго до этого стали отвечать стандартам западной демократии. Греция избавилась от власти «черных полковников», а на Иберийском полуострове не стало режимов Франко и Салазара. Общественное мнение в Западной Европе переменилось в пользу принятия этих трех новых государств в сообщества. С точки зрения самих сообществ, их продвижение на юг увеличивало масштабы «Общего рынка», хотя приходилось принимать во внимание социальную и экономическую отсталость «новичков» по сравнению с девяткой государств-членов. (Исключением была только Ирландия, уровень развития которой был низким.)

Договор о принятии Греции в сообщества был подписан 28 мая 1979 г. и вступил в силу с 1 января 1981 г. «Девятка» превратилась в «десятку». Но до следующего рубежа – «Европы двенадцати» – пришлось ждать пять лет. Лишь 26 июня 1985 г. произошло подписание Договора о приеме Испании и Португалии, которые с 1 января 1986 г. стали членами сообществ.

Сообщества не только расширялись. Определенным диссонансом прозвучали вести из Гренландии, которая, получив полную автономию от Дании, стала с 1 января 1973 г. членом сообществ: по результатам референдума, проведенного в Гренландии 1 мая 1979 г. (52% высказались против пребывания в сообществах), она отказалась от своего членства. Мотивы такого исхода референдума кроются скорее всего в нежелании гренландцев – в Гренландии главная отрасль экономики рыболовство – идти на ограничения, вводимые общей рыболовной политикой европейских сообществ.

Сообщества, которые насчитывали теперь уже двенадцать государств-членов, изменились не только в количественном отношении. Гораздо существеннее были новые качественные перемены. Они затронули как механизм сообществ, так и многие стороны их деятельности.

После того как взносы государств-членов в бюджет сообществ стали заменяться доходами от деятельности самих сообществ, в середине 70-х годов был проведен пересмотр финансовых условий, закрепленных в учредительных договорах. Результатом стали модернизированная бюджетная процедура и повышение роли Евро-парламента в бюджетной политике сообществ. Таможенный союз охватил территории новых государств-членов. Был создан Европейский инвестиционный банк, а в конце 70-х годов стали предприниматься шаги по образованию Европейской валютной системы. В целях преодоления инфляции и обеспечения финансовой стабильности были разработаны и приняты предложения о введении зоны относительной валютной стабильности, что в условиях частых и резких перепадов курсов различных валют имело важное практическое значение. В этой зоне стал действовать новый вид расчетной единицы – ЭКЮ (аббревиатура полного наименования расчетной единицы – European Currency Unit – в точном переводе: «европейская валютная единица»).

Развитие сообществ происходило в сложных международных условиях. Свои проблемы время от времени привносили отношения между сообществами и США. Это касалось в первую очередь банковской сферы, а также аграрной политики, где взаимные интересы явно не были согласованы. Надо напомнить и о проблемах сталелитейной промышленности, где возникали серьезные трения и противоречия, которые были преодолены только с подписанием в 1982 г. специального соглашения между США и сообществами. На рубеже 80-х годов сообщества столкнулись с ростом безработицы и инфляции.

С начала 80-х годов сообщества были заняты главным образом делами, связанными с преодолением спада и даже стагнации, характерных для предыдущих лет. В кризисной ситуации 70-х годов, когда в государствах-членах возникли трудности в производстве и сбыте продукции, а инфляция и безработица достигли угрожающих размеров, несомненно затормозился ход интеграции, осложнилось развитие сообществ, хотя движение и не повернулось вспять[7].

Жизнь вынуждала сообщества действовать более активно и результативно. Увеличились взносы государств-членов в единый бюджет сообществ. В 1974 г. был учрежден Фонд европейского регионального развития. В начале 80-х годов была принята первая региональная программа научно-технического сотрудничества. В 1984 г. были согласованы меры по реформе общей аграрной политики. Пришло время для концентрации усилий ЕЭС, государств-членов на решении проблем, связанных с последовательной и полной реализацией идей общего рынка, изложенных еще в Римских договорах. В новой обстановке развернулась работа по подготовке программы формирования единого рынка. В середине 80-х годов появилась даже «Белая книга о создании внутреннего рынка». Все эти и подобные им меры повышали авторитет сообществ, способствовали подъему интеграции на новую, более высокую ступень.

В развитии сообществ в 80-е годы в основном доминировал прагматизм. Он побеждал каждый раз, когда радикальные идеи, получавшие ускорение на гребне волны достигаемых результатов, сталкивались с конкретной политикой, проводившейся как государствами-членами, так и самими сообществами. Наглядным примером стали разработка и подписание Единого европейского акта, значение которого можно с полным основанием сопоставить с принятием в странах новой редакции конституции, посредством которой проводится самый серьезный пересмотр государственного строя.

Предварительно следует отметить, что незадолго до принятия Единого европейского акта, в феврале 1984 г., Европарламент подавляющим большинством голосов принял проект Договора о европейском союзе. Этот документ, сыгравший немаловажную роль в развитии идей интеграции, отразил итоги работы довольно большой группы депутатов Европарламента, задавшихся целью вдохнуть новую жизнь в сообщества. Инициатором работы был один из активнейших поборников еврофедерализма итальянец А. Спинелли.

Для группы А. Спинелли основной мотивацией подготовки нового договора стали первые прямые выборы в Енропарламент. Посчитав, что активное участие населения в этих выборах можно толковать как его готовность поддержать серьезные реформы в рамках сообществ, включая пересмотр учредительных договоров, А. Спинелли со своими коллегами приступил к подготовке проекта обновленного интеграционного союза. Подразумевалось, что этот союз будет создан на базе существующих сообществ и что в полной мере будет использована их институционная система и правопорядок. Союз должен был отличаться от сообществ более объемными полномочиями и усиленным централизмом, явно ослаблявшим позиции государств-членов. Группа Спинелли не испытывала той боязни, которая была характерна для государственных деятелей, старавшихся ограничивать власть брюссельской бюрократии. Вместе с тем в проекте нового договора имелась категорическая и достаточно четкая запись о принципе субсидиарное™, трактовавшемся таким образом, что союз должен быть наделен только теми полномочиями, которые он способен осуществлять более эффективно, чем отдельное государство-член.

Несмотря на то что проект Спинелли не был реализован Европар-ламентом, он сыграл немаловажную роль в возрождении активности и повышении роли сообществ в начале 80-х годов. Проект Договора о Европейском союзе соответствовал атмосфере поисков новых путей развития сообществ и занял свое место в истории европейской интеграции наряду с другими документами такого рода (предложениями Геншера–Коломбо, Штутгартской декларацией 1983 г., документами встречи на высшем уровне в Фонтенбло). Так созревали предпосылки для принятия Единого европейского акта.

Если подвести итоги предварительных договоренностей, то в самом общем виде они сводятся к трем положениям. Во-первых, речь шла о том, чтобы «запустить» программу создания единого рынка. Во-вторых, нужно было повысить эффективность процесса принятия решений в системе сообществ. В-третьих, требовалось расширить компетенцию сообществ. Уже на встрече на высшем уровне в Милане (июнь 1985 г.), вопреки оппозиционным настроениям руководителей Великобритании, Дании и Греции, подавляющее большинство лидеров государств-членов высказалось за созыв специальной межправительственной конференции в целях пересмотра Римских договоров 1957 г.

Такой твердый подход в основном предопределил содержание нового договора – Единого европейского акта, который был подписан 17 и 28 февраля 1986 г. по итогам Межправительственной конференции, состоявшейся, соответственно, в Люксембурге и Гааге, всеми двенадцатью государствами – членами сообществ. Ратификация, однако, заняла больше времени, чем ожидалось.

В одиннадцати государствах она не вызывала проблем, но в Ирландии произошла задержка. Верховный суд этой страны пришел к выводу, что положения Акта расходятся с конституцией Ирландии (в частности, по вопросу о суверенитете). Поэтому понадобился референдум, позволяющий внести поправку в конституцию и, как следствие, ратифицировать Акт.

Подобно учредительным договорам Единый европейский акт – это объемный, детальный документ, характеризующийся высокой правовой культурой и отвечающий строгим требованиям законодательной техники. Хотя число статей в нем невелико – их 34, подавляющее большинство из них касаются не одной, а нескольких статей учредительных договоров. Последние либо изменяются, либо дополняются статьями Единого европейского акта. Одновременно с подписанием Акта конференция представителей государств-членов приняла Заключительный акт, охватывающий 20 заявлений и иных подобных документов.

Если сегодня попытаться дать оценку Единого европейского акта, то она будет неоднозначной. С одной стороны, в нем нашли отражение идеи кардинального расширения пределов интеграции. Стороны, подписавшие акт, уже в преамбуле заявили не менее чем о решимости преобразовать совокупность своих отношений в Европейский союз. Этот союз замышлялся на основе, во-первых, сообществ, функционирующих в соответствии с их собственными правилами, и, во-вторых, некоей системы европейского внешнеполитического сотрудничества государств-членов, поставивших свои подписи под Актом. Европейский союз должен быть наделен компетенцией, необходимой для его функционирования. Более гармоничное функционирование сообществ ставилось в прямую зависимость от возможностей, предоставленных органам Союза для реализации своих полномочий.

В целом Акт был призван осуществлять идею европейского единства на новом этапе интеграции. Как сказано в его статье 1, «цель европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества состоит в том, чтобы способствовать сообща реальному продвижению к европейскому единству». Учредительные договоры изменялись и дополнялись с тем, чтобы распространить компетенцию на новые сферы интеграции и сделать более эффективным механизм управления. Немалые надежды связывались с материализацией Европейского политического сотрудничества (ЕПС).

Вместе с тем со временем особенно отчетливо стало проявляться расхождение между декларированными намерениями Единого европейского акта и его реальными результатами. Многие важные положения Акта остались лишь намерениями, не перешедшими в практические дела, а кардинальный замысел превратился в осторожную реформу. Впрочем, именно таким путем и шел процесс интеграции в Западной Европе.

Характерно, что раздел 3 Акта «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики» ориентирует государства-члены прежде всего на взаимную информацию, координацию, консультации, сближение позиций. Речь идет о закреплении форм и методов сотрудничества, практиковавшихся до принятия Акта.

«Высокие Договаривающиеся Стороны, – сказано в статье 30 Акта, – являясь участниками Европейских сообществ, стремятся сообща формулировать и осуществлять европейскую внешнюю политику». Они обязывались информировать и консультировать друг друга по любому вопросу внешней политики, представляющему общий интерес, с целью добиться, чтобы их совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путем координации, сближения позиций и осуществления совместных действий. Согласованные общие позиции должны были стать ориентиром для формирования политики участников сотрудничества. Особо оговаривалось, однако, что это сотрудничество – не замкнутая система. Ничто не должно препятствовать установлению более тесного сотрудничества в области безопасности между участниками Западноевропейского союза и НАТО.

Сравнительно быстрое продвижение западноевропейских стран по пути экономической интеграции ободряло тех лидеров, которые стремились добиться схожих результатов в сфере политического сотрудничества. Это обстоятельство поясняет причины того большого внимания, которое уделяется в Акте Европейскому политическому сотрудничеству. О таком сотрудничестве как о состоявшемся факте несколько раз говорится в разных статьях Акта. В этом отношении, однако, Акт не содержит абсолютно новых идей, а во многом развивает то, что было завялено еще в Штутгартской декларации 1983 г. ЕПС было оформлено как комплекс мероприятий и органов, в который вошли: а) периодические встречи министров иностранных дел с участием члена комиссии, занимающегося внешнеполитическими вопросами; б) рассмотрение Европарламентом вопросов политического сотрудничества; в) деятельность Политического комитета, состоящего из политических директоров министерств иностранных дел; г) Европейская группа по согласованию действий под руководством Политического комитета; д) рабочие группы, создаваемые Политическим комитетом; е) Секретариат: ж) сотрудничество между представителями стран – участниц сотрудничества в третьих странах и международных организациях. Руководство ЕПС осуществлялось поочередно. Председатель Совета в течение срока своих полномочий должен был одновременно стоять во главе ЕПС.

Если подходить к системе ЕПС с позиций развития наднациональных черт в построении сообществ, то следует сразу же подчеркнуть, что в этой системе исходным принципом был консенсус. В Едином европейском акте-по этому п-оводу есть два важных положения. Во-первых-, установлено, что-страны-участницы будут стремиться избегать любых действий, которые ослабляют их эффективность как объединенной силы в международных отношениях или в рамках международных организаций (п. 2 «d» ст. 30). Во-вторых, они обязывались воздерживаться, насколько это возможно, от противодействия выработке консенсуса и принятию совместных мер на его основе (п. 3 «с» ст. 30). Впрочем, о консенсусе также говорилось в достаточно осторожных и обтекаемых выражениях.

Как видно, коренных сдвигов во внешнеполитическом сотрудничестве не произошло. Здесь интересы государств-членов не только не совпадали по всем позициям, но и порой резко расходились, сужая тем самым возможности совместных выступлений. Значит ли это, что торжественное заявление о том, что целью европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества является совместное содействие реальному продвижению к европейскому единству (ст. 1), вообще оказалось громкой, но пустой фразой? Такая оценка была бы иной крайностью. Не говоря уже о том, что закрепление форм и методов ЕПС было хотя и небольшим, но все же шагом вперед, роль сообществ в интеграционном процессе, понимаемом все более широко, бесспорно возрастала.

Наиболее существенные изменения и дополнения в учредительные договоры были внесены Единым европейским актом в той части, которая касалась сфер деятельности сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки дали основание для рассуждений о «конституционном переустройстве» сообществ, усилении федералистских начал в их организации и деятельности. Да и по своему объему разделы, относящиеся собственно к сообществам, намного превышают раздел о политическом сотрудничестве.

Реформы организации и деятельности сообществ заметно усиливали их наднациональные черты. Государства-члены были согласны передать сообществам ряд функций и, соответственно, полномочий, которые раньше традиционно рассматривались как необходимые признаки суверенитета каждой отдельно взятой страны. Суть реформы наиболее рельефно проявилась в двух направлениях. Прежде всего, были раздвинуты пределы активности сообществ, которые получили возможность действовать в новых и очень важных сферах.

Но этим дело не ограничивалось. Не менее важным было наделение институтов сообществ допо<

⇐ Предыдущая9101112131415161718Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: