Проблемы исполнения судебных актов и перспективы института частных судебных приставов-исполнителей в России

Низкий уровень фактически исполненных судебных актов и актов иных юрисдикционных органов не только нарушает права граждан и организаций, но и порождает ряд других негативных явлений.

Эффективность судебной защиты в значительной степени зависит от того, насколько успешно выполняют свою функцию органы принудительного исполнения. Ведь лица, защищающие свои права, нуждаются не в декларативном судебном решении или констатации факта нарушения своих прав, а в реальной их защите [21. с.444].

Именно судебные приставы-исполнители завершают цикл защиты нарушенных прав граждан и организаций, что и предопределяет особую значимость их эффективной деятельности. В России в настоящее время не создан эффективный механизм исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов, в связи с этим вопрос о форме организации Федеральной службы судебных приставов (ФССП) и всей системы принудительного исполнения в России в целом все еще относится к числу наиболее дискуссионных.

Несмотря на проводимые реформы значительного улучшения дел в сфере исполнительного производства не произошло. Главной проблемой, как справедливо отмечает В.В. Ярков, остается низкая исполнимость судебных и иных предъявляемых к исполнению решений во многих субъектах Российской Федерации. В частности, в Уральском федеральном округе в 2003 г. фактическим исполнением исполнительного документа оканчивалось лишь около 30% исполнительных производств [53. с.293].

В 2008 г. в Республике Кабардино-Балкария по оконченным производствам фактическая сумма взыскания составила 3,4%, в Москве - 2,9, в Республике Калмыкия - 2,6, в Чукотском автономном округе и Читинской области - менее 2%. Большинство оконченных исполнительных производств завершалось, по существу, составлением акта о невозможности взыскания задолженности из-за отсутствия имущества у должника. В Москве по этой причине окончено около 82% исполнительных производств, в Чукотском автономном округе - 69, в республике Кабардино-Балкария и на Алтае - около 67% [47. с.4].

По данным ФССП России, в последнее время удалось значительно улучшить показатели деятельности органов принудительного исполнения. Планировалось, что в 2009 г. процент исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, составит 54,6%. Прогнозируемые результаты были достигнуты в Центральном (среднее значение составило 54,8%), Приволжском (55,6%), Южном (63,4%) федеральных округах.

Неисполнение судебных и иных юрисдикционных актов не только нарушает права граждан и организаций, но и порождает ряд других негативных явлений. Прежде всего дискредитируются судебная и исполнительная власти, укрепляется неверие во всеобщий правопорядок в государстве [40. с.62].

Важным фактором, требующим пристального внимания к системе принудительного исполнения, является постоянно увеличивающееся количество жалоб, поданных в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) против России в связи с неисполнением юрисдикционных актов ФССП. Только в 2004 г. и I квартале 2005 г. в ФССП России от Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека поступили материалы по 86 жалобам, которые касаются исполнительного производства [38. с.12-14]. По решениям ЕСПЧ Российская Федерация выплатила в 2002 г. 11 000 евро, в 2003 - 10 000 евро, в 2004 - 566 072 евро, в 2005 г. - 614 733 евро, 5 540 ф. ст., 140 546 руб. 25 коп. [10]. Динамика увеличения ежегодно выплачиваемых сумм также свидетельствует об отсутствии эффективных механизмов исполнения юрисдикционных актов.

Выбирая направление дальнейшего развития института принудительного исполнения, следует вначале решить, надо ли сохранять действующую модель системы исполнения юрисдикционных актов либо пора перейти к иной модели, обеспечивающей более эффективное решение задач, стоящих перед уполномоченными органами.

В настоящее время в различных правовых системах сложились три основные модели организации принудительного исполнения: публично правовая, частноправовая и смешанная (публично-правовая с элементами частноправовой). За основу классификации берется способ организации профессии судебного пристава-исполнителя, а также возможности и пределы участия негосударственных организаций в исполнительном производстве.

В связи с известными недостатками публично-правовой и смешанной систем все большее внимание привлекает частноправовая организация исполнения судебных решений и иных юрисдикционных актов.

Частноправовая организация принудительного исполнения судебных решений и иных юрисдикционных актов характеризуется тем, что профессия судебного исполнителя организована на либеральной основе, судебный исполнитель является свободным профессионалом, самостоятельно организующим свою деятельность и несущим при этом полную имущественную ответственность за ее результаты [41. с.29]. Подобным образом организованы системы принудительного исполнения Франции, а также Бельгии, Венгрии, Греции, Италии, Литвы, Люксембурга, Нидерландов, Польши, Португалии, Эстонии и ряда других стран, воспринявших французскую систему организации либеральных юридических профессий, как правило, без существенных изменений. Судебный исполнитель при такой модели организации системы принудительного исполнения наделяется полномочиями от имени государства, назначается на должность министром юстиции и действует в рамках законодательства, определяющего содержание и характер исполнительных процедур. Он действует под контролем суда (специального судьи по исполнению), прокуратуры, важную роль при этом играют профессиональные организации (объединения) судебных исполнителей. Такая система более приспособлена к потребностям общества и государства, к осуществлению хозяйственной деятельности субъектами гражданского оборота, она гарантирует своевременное исполнение актов органов гражданской юрисдикции обязанными лицами и обеспечивает в большей степени защиту прав взыскателей. Все это и обусловливает, на наш взгляд, ее привлекательность для многих стран, реформирующих свои системы принудительного исполнения (Белоруссии, России, Украины и др.).

Несомненно, частноправовая организация системы принудительного исполнения заслуживает пристального внимания. Важно осознавать, что переход к альтернативной (либеральной) модели организации органов принудительного исполнения имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К числу первых, несомненно, можно отнести то, что государство снимает с себя бремя финансирования органов принудительного исполнения, и оно ложится исключительно на должников. Данная модель предполагает оплату результатов деятельности судебного пристава-исполнителя не за счет средств федерального бюджета, а ставит ее в прямую зависимость от результатов его деятельности, направленной на исполнение юрисдикционных актов, что позволит повысить эффективность системы принудительного исполнения.

Но не исключены и отрицательные последствия: злоупотребления со стороны судебных приставов-исполнителей, которые будут стремиться к получению как можно большей прибыли; угроза еще большей криминализации этого сегмента правовой деятельности ввиду важности профессиональных функций судебного пристава-исполнителя и возможности получения через него информации о деятельности должника и его платежеспособности. Поскольку исполнение юрисдикционных актов - неотъемлемая (составная) часть механизма защиты нарушенных прав граждан и организаций, нельзя не учитывать и то, что введение института частных судебных приставов-исполнителей может привести к значительному увеличению их доходов по сравнению с доходами представителей других юридических профессий, в частности судей, что может повлечь за собой снижение престижа профессии судьи.

Одной из последних стран, внедривших французскую модель исполнительного производства, является Литва. С января 2003 г. литовские судебные исполнители перестали быть государственными служащими, получив статус "свободных профессионалов" на основе Закона о судебных исполнителях.

Ввиду масштабности реформирования института судебных исполнителей Литвы пока еще сложно оценивать результаты реформы, однако, как отмечает В. Некрошюс, одна положительная тенденция уже ясно видна: "Если до реформы Министерство юстиции буквально наводняли жалобы взыскателей на бездействие судебных исполнителей, то теперь таких жалоб практически нет. Более того, резко увеличилось число жалоб, в которых высказывается недовольство по поводу слишком большой активности судебных исполнителей". Повышение престижа профессии судебного исполнителя - несомненно, не менее значимый результат реформы органов принудительного исполнения Литвы. На наш взгляд, правильное решение реформаторов - полная ликвидация, а не реорганизация института государственного исполнения Литвы, поскольку именно такой подход позволил сформировать новый корпус судебных исполнителей, подтвердивших свой высокий профессиональный уровень в ходе конкурса, объявленного министром юстиции.

Несомненно, опыт Литвы заслуживает изучения и осмысления и может в определенной степени быть учтен при обсуждении реформирования системы принудительного исполнения России.

Изучив зарубежный опыт функционирования органов принудительного исполнения, латвийские законодатели в качестве основы формируемого нового института судебных исполнителей взяли французскую модель исполнения.

В настоящее время система принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов России характеризуется тем, что отдельные функции, весьма значимые для процесса принудительного исполнения, переданы организациям и лицам, не входящим в систему государственных органов и органов местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, подобное сочетание публично-правового и частноправового начал в исполнительном производстве "позволяет сосредоточиться государственным органам - Федеральной службе судебных приставов - на публично-правовых функциях, а именно принудительном исполнении, привлекая в данную сферу коммерческие организации, которые в конечном счете работают под контролем государства, поскольку заинтересованные лица всегда вправе обратиться в случае нарушения или оспаривания их прав и законных интересов с иском в суд". Представляется, что такая либерализация института принудительного исполнения привела лишь к значительному увеличению расходов на исполнение, разрастанию структур, которые мало заинтересованы в повышении эффективности исполнения судебных и иных юрисдикционных актов. Налицо высокий уровень криминализации приватизированного сегмента в сфере исполнительного производства, в частности, реализация арестованного имущества в настоящее время фактически находится вне контроля государства и не отвечает интересам ни взыскателей, ни должников.

При разработке проекта Исполнительного кодекса большинство членов рабочей группы пришли к выводу о преждевременности нормативной реализации идеи об организации профессии судебного пристава-исполнителя в форме либеральной, свободной деятельности, когда государство снимет с себя бремя финансирования и имущественной ответственности за деятельность судебных приставов-исполнителей, а ограничивается лишь функциями лицензирования, контроля, установления правил принудительного исполнения. Вместе с тем было высказано суждение о том, что в будущем такая концепция при наличии всех предпосылок (экономических, социальных, политических и др.) может быть реализована в России).

Мнение о возможности "приватизации" отдельных видов правореализационной и правоприменительной деятельности, в том числе и в сфере исполнительного производства, было впервые высказано В.В. Ярковым. Он полагает, что "приватизация правоприменительной деятельности является одним из наиболее перспективных направлений развития системы гражданской юрисдикции", а "в дальнейшем и сама система исполнения может быть организована аналогично системе нотариата", и отмечает, что "приватизация" сферы нотариата при сохранении публичного контроля уже привела к тому, что потребности в нотариальных действиях практически полностью удовлетворены.

Е.Н. Кузнецов, развивая идеи В.В. Яркова о возможной "приватизации" в сфере исполнительного производства и исследовав статус судебного исполнителя во Франции, пришел к выводу о целесообразности установления в России статуса французских судебных исполнителей как "свободных профессионалов", поскольку такая система исполнительного производства более эффективна в связи с прямой заинтересованностью судебных исполнителей в быстром, правильном и полном взыскании долга. Данный автор предлагает в качестве эксперимента предоставить самостоятельный статус некоторым судебным исполнителям, выведя их из системы органов государственной власти.

С предложением "допустить в исполнительный процесс частный элемент - частных приставов, исполняющих юрисдикционные акты по договору", выступала О.В. Исаенкова, но, предвидя неизбежную критику, она не предложила проект соответствующего закона.

На наш взгляд, предпосылки для внедрения частной модели добровольного и принудительного исполнения юрисдикционных актов, или, пользуясь предложенной В.В. Ярковым терминологией, для "приватизации" в сфере исполнительного производства, в России уже имеются.

Наиболее приемлемой представляется организация системы добровольного и принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов по типу института адвокатуры, а не института нотариата.