 |
Принципы государственной регистрации прав на недвижимость
|
|
|
|
В научной литературе приводится весьма широкий перечень всевозможных принципов. При этом взгляды различных авторов на перечень этих принципов и их систему весьма различаются.
Так, например, О.Ю. Скворцов выделяет материально-правовые и формально-правовые принципы государственной регистрации.
К материально-правовым принципам он относит:
- принцип публичной достоверности (материальной гласности) или бесповоротности;
- принцип исправления регистрационной записи;
- принцип изъятия из-под действия давности;
- принцип возражения (протестации);
- принцип отметки (предварительной регистрации);
- принцип старшинства прав.
В качестве формально-правовых принципов им называются:
- принцип публичности (формальной гласности) или принцип внесения прав на недвижимость;
- принцип специалитета (специальности);
- принцип частной инициативы;
- принцип легалитета;
- принцип ответственности публичной власти за ненадлежащую регистрацию прав на недвижимость.[15]
А.И. Кирсанов выделяет шесть основных, по его мнению, принципов: законности, гласности, достоверности записей в Едином государственном реестре прав, приоритета ранее зарегистрированных прав, двойной регистрации, единства. При этом первые два принципа он называет общими, а остальные – специальными.[16]
А.Б. Карлин выделяет следующие принципы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации:
- принцип оценки, означающий, что внесению записи должна предшествовать оценка соответствия заявленного для государственной регистрации титула или права на недвижимость (сделки, сервитута, ограничения (обременения)) требованиям законодательства, то есть их действительности;
|
|
|
- принцип приоритетности, означающий, что, если заявленное для регистрации право несовместимо с уже зарегистрированным правом на этот же объект недвижимого имущества, такое право не подлежит государственной регистрации;
- принцип индивидуализации, состоящий в том, что объекты недвижимости получают при государственной регистрации такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить их из других объектов недвижимости;
- принцип независимости регистратора при осуществлении своих полномочий.[17]
Такое многообразие мнений по поводу принципов регистрации прав на недвижимость объясняется тем, что под принципами зачастую понимаются просто определенные положения закона, которые при всей их важности нельзя отнести к принципам. Кроме того, общим недостатком большинства исследований принципов регистрации состоит в том, что они либо оторваны от действующего законодательства о регистрации и опираются на зарубежный опыт, либо, наоборот, полностью замкнуты на существующей системе регистрации и освобождены от критического анализа.
Одним из важнейших принципов осуществления регистрации прав на недвижимость является государственный характер этой регистрации.
Используя в ГК РФ словосочетание "регистрация прав на недвижимость" всегда с определением "государственная", законодатель сам однозначно определяет эту регистрацию как функцию государства. Государство же может осуществлять свои функции исключительно через свои органы и учреждения. Делегирование государственных функций коммерческим структурам, пусть даже учрежденным государством и находящимся в его собственности, является недопустимым. Тем более является недопустимым придание государственной функции характера коммерческой деятельности. Государство, осуществляя свои функции через свои органы, не предоставляет даже этим органам права непосредственно получать платежи от граждан и юридических лиц в виде пошлин и сборов. Эти платежи подлежат зачислению в бюджет. Получение же коммерческими структурами платы за осуществление государственных функций является правонарушением, влекущим для государства весьма существенный ущерб.
|
|
|
Статья 13 Закона о регистрации в процесс государственной регистрации включает прием документов, правовую экспертизу, установление оснований для отказа в регистрации, внесении записей в ЕГРП, совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдачу удостоверений о произведенной государственной регистрации. Таким образом, весь комплекс действий, связанных с государственной регистрацией, отнесен к компетенции учреждения юстиции, и возможность делегирования этих функций кому бы то ни было исключена.
Следующий принцип - принцип самостоятельности функции регистрации прав на недвижимость.
Речь в данном случае идет о самостоятельности регистрации как в организационном отношении, так и в функциональном смысле.
Функция регистрации прав на недвижимость, представляя собой разновидность деятельности государства в рамках государственного управления в широком смысле этого слова, вместе с тем не может быть сведена к какой-либо другой функции государства, поскольку имеет самостоятельную систему целей и специфическую форму осуществления этой деятельности.
Если функция управления государственным имуществом реализуется путем совершения конкретных актов распоряжения имуществом, а функция разрешения споров о правах на недвижимость - путем рассмотрения дел и вынесения судебных решений, то функция регистрации объекта представляет собой деятельность государства по фиксации и удостоверению бесспорных фактов и состояний. Применительно к недвижимости речь идет об установлении фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения прав на объекты недвижимости, фиксации на этом основании возникновения, изменения или прекращения этих прав и удостоверения этих обстоятельств.
Законом о регистрации эта проблема в целом решена - в качестве регистрирующих органов указаны "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации (далее также - федеральный орган в области государственной регистрации, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав), и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах" (ст. 9 Закона о регистрации).
|
|
|
В рамках данного вопроса считаем возможным остановиться на принципе гласности (открытости) государственной регистрации. Этот принцип, как уже указывалось, является присущим любой системе регистрации и, в определенном смысле, составляет сущность регистрации. В то же время способы его реализации отличаются в разных правовых системах. Существуют правовые проблемы его осуществления и в системе регистрации, действующей в нашей стране.
Гражданский кодекс РФ, устанавливая обязательность государственной регистрации, одновременно возлагает на орган, осуществляющий регистрацию, обязанность "предоставлять информацию о произведенной регистрации и зарегистрированных правах любому лицу" (п. 4 ст. 131 ГК РФ).
В Законе о регистрации этот принцип раскрывается в ст. 7 и 8. Однако данный принцип вызывал серьезные дискуссии о том, какую степень открытости информации имел в виду законодатель, и как на практике должен быть реализован данный принцип. И действительно, существовавшая регламентация долго оставляла открытым главный вопрос - какая по объему и конкретности информация о регистрации и зарегистрированных правах должна быть предоставлена любому лицу.
Для начала определим, какая информация находится в распоряжении регистрирующего органа в результате его деятельности. При проведении регистрации прав на объекты недвижимости, а также их обременений, регистрирующий орган получает информацию:
а) о характеристиках объекта недвижимости (местоположении, площади, количестве помещений и др.);
б) о характеристике права, которое зарегистрировано на данный объект собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное пользование, хозяйственное ведение, оперативное управление;
|
|
|
в) об обременениях (ограничениях) зарегистрированных вещных прав (залог, арест, рента, аренда, сервитут и пр.);
г) об основаниях возникновения зарегистрированных прав и их обременений (гражданско-правовые сделки, наследование, решение суда и др.);
д) о правоустанавливающих документах (дата составления, данные о сторонах сделки, ее условиях, нотариальном удостоверении и др.);
е) о правообладателе (о юридическом лице - наименование, данные о государственной регистрации и адресе, руководителе, представителе; о физическом лице - фамилия, имя, отчество, место жительства, данные паспорта);
ж) о лицах, имеющих права, ограничивающие право собственности, и о документах, на основании которых зарегистрированы эти ограничения.
з) о произведенной регистрации прав и обременений (дата, регистрационный номер, данные о лицах, участвовавших в процедуре регистрации и удостоверивших факт регистрации);
и) о существующих правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости;
к) о запросах информации по объекту и выданной по этим запросам информации.
Пункт 1 ст. 7 Закона о регистрации, раскрывая, что означает открытый характер регистрации, гласит следующее: "Орган, осуществляющий государственную регистрацию, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя)". Основная проблема в определении степени открытости данных о государственной регистрации состоит в том, могут ли быть достоянием любого лица сведения о правообладателе и какова должна быть степень конкретности предоставляемых о правообладателе сведений.
В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос: кому и зачем необходимо получать информацию о правообладателе и правах на объект в тайне от самого правообладателя? Если речь идет о намерении совершить с ним сделку, то нормы делового оборота, по нашему мнению, предполагают необходимость первоначально обратиться именно к обладателю права на недвижимость, выяснить у него наличие желания вести об этой сделке какие-либо переговоры, а при наличии такого желания именно у правообладателя потребовать подтверждения его прав на объект. Иной порядок действий, по нашему мнению, почти всегда должен свидетельствовать о намерении совершить какие-то действия в ущерб правообладателю. Причем диапазон таких действий может быть весьма широк - от мошеннических действий до насильственного завладения объектом.
|
|
|
Нам представляется более удачным такой порядок предоставления информации, при котором эта информация выдается не любому лицу, а только нынешнему правообладателю. При этом правообладатель может сам решить, кого ознакомить с этой информацией.
Следовательно, если цель предоставления информации о регистрации прав на недвижимость - обеспечение возможности убедиться в правах конкретного лица при совершении сделки с объектом, то для этого нет необходимости предоставлять любому лицу право на получение такой информации. Вполне достаточно предоставить такое право самому правообладателю. Выдача же любому лицу исчерпывающих сведений как о правообладателе, так и о правоустанавливающем документе может существенно облегчить (и облегчает) для мошенников изготовление поддельных документов, поскольку они будут обладать всеми необходимыми для этого данными.
Рассматривая вопрос о типе формирующейся в России системы регистрации прав на недвижимость, мы оценили эту систему как "стремящуюся к титульной". Основная черта законченной титульной системы - это гарантированность со стороны государства действительности зарегистрированных прав и его безусловная материальная ответственность в случае установления недействительности этих прав. При такой ситуации предоставление информации о регистрации не может иметь другой цели, кроме подтверждения прав на объект. При этом сообщение о том, что данное лицо зарегистрировано как правообладатель, означает одновременно то, что государство несет за эту информацию полную ответственность. Поэтому контрагенту и нотариусу незачем знать, кто, когда и на каком основании владел объектом ранее и даже то, на каком основании этим объектом владеет нынешний собственник.
Совсем иная ситуация складывается, когда государство не берет на себя такую ответственность. Тогда сообщение о зарегистрированном праве конкретного лица не гарантирует приобретателю объекта, что его право на объект не будет оспорено в связи с установлением недействительности прав предыдущих правообладателей. В этих условиях совершение любой сделки с недвижимостью всегда сопряжено с риском, степень которого подлежит оценке. Единственным выходом в этой ситуации является страхование риска, связанного с приобретением объекта недвижимости.
Итак, в условиях отсутствия ответственности государства (регистрирующего органа) за действительность зарегистрированных прав возникает необходимость оценки риска заключения сделки со стороны приобретателя объекта (для решения двух вопросов: о целесообразности совершения сделки и о необходимости ее страхования) и со стороны страховщика (для определения тех условий, на которых он готов застраховать сделку). При этом очевидно, что как приобретатель, так и страховщик должны иметь возможность получения информации независимо от правообладателя, а страховщик - независимо от правообладателя и приобретателя, поскольку их интересы в данном случае различны.
Попытка решения этой проблемы содержится в п. 3 ст. 7 Закона о регистрации. В нем выделена специальная группа сведений, которые могут предоставляться только определенным категориям физических и юридических лиц. К таким сведениям относятся:
а) сведения о содержании правоустанавливающих документов;
б) обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости;
в) сведения о переходе прав на объект недвижимости.
И вот эти сведения могут предоставляться только:
а) самим правообладателям;
б) лицам, получившим от правообладателя доверенность;
в) руководителям органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ;
г) налоговым органам в пределах соответствующих территорий;
д) судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с объектами недвижимости и (или) их правообладателями;
е) лицам, имеющим право на наследование имущества правообладателя.
Вопрос о круге лиц, имеющих доступ к информации, может решаться по-разному. Но бесспорным, с нашей точки зрения, являются три положения:
1. Это должны быть лица, имеющие право на доступ к информации, находящейся в регистрирующем органе, для анализа этой информации в целях определения действительности зарегистрированных прав и определения риска совершения сделки с объектом.
2. Круг этих лиц должен быть строго ограничен законом.
3. Должен существовать четкий порядок допуска этих лиц к информации, обеспечивающий контроль за обоснованностью обращения, возможность определения той информации, которая может быть предоставлена по конкретному обращению, а также конкретная ответственность за нарушение правил получения и использования такой информации.
Таким образом, в Законе о регистрации необходимо установить два порядка предоставления информации, которой располагает регистрирующий орган.
Первый порядок - предоставление информации в целях подтверждения права на объект недвижимости. Такая информация должна предоставляться правообладателю по его запросу и содержать информацию, необходимую для идентификации правообладателя и правоустанавливающего документа, а также сведения об обременениях и ограничениях его прав на объект.
Второй порядок - предоставление информации при подготовке сделки в целях оценки действительности зарегистрированных прав и риска при совершении сделки. В этом порядке информация должна предоставляться по запросу нотариуса, предъявившего заявление правообладателя и лица, желающего заключить с ним сделку. Нотариусу при этом должен быть обеспечен непосредственный доступ к архиву регистрирующего органа, разумеется в части, касающейся данной сделки. Особый порядок получения информации должен быть установлен для правоохранительных органов и органов власти и управления. Вряд ли целесообразно для этих органов устанавливать жестко регламентированную форму выписки и перечень сведений, подлежащих выдаче. Процессуальное законодательство, в частности, наделяет правоохранительные органы полномочиями на получение всей необходимой для их деятельности информации, и ограничить их в этих правах Закон о регистрации вряд ли может.
|
|
|
