 |
Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом
|
|
|
|
В настоящее время актуальность с теоретической и практической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации и его правовых последствий. Примечательно, что ст. 217 "Приватизация государственного и муниципального имущества" ГК РФ расположена в главе 13 "Общие положения" раздела II "Право собственности и другие вещные права" и не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Во многом это объясняется тем, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновения права частной собственности физических и юридических лиц.
На наш взгляд, правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значение по следующим причинам: во-первых, для выявления недостатков правового регулирования отношений, связанных с передачей государственного и муниципального имущества в частную собственность; во-вторых, для определения возможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем; в-третьих, для устранения недостатков и пробелов в действующих нормативных правовых актах и принятия новых (необходимых).
Кроме того, правовой анализ указанных отношений позволяет выявить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.
Российской юриспруденции понятие приватизации не было известно до конца 80-х годов ХХ в. Практика отчуждения государственного имущества в частную собственность существовала издавна, однако особым правовым режимом такое отчуждение не наделялось.
|
|
|
Термин "приватизация" впервые был введен в оборот в 1976 г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня "Reason Foundation". Терминологические истоки этого понятия восходят, однако, к 1969 г., когда П. Друкер в своей книге "Век прерывания традиций" употребил слово "реприватизация" для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их бывшим владельцам. В словаре Уэбстера понятие "приватизация" впервые появилось в издании 1983 г.; расшифровывается как "преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную"[1].
Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития. Некоторые авторы выделяют следующие этапы приватизации: 1) спонтанная (1987-1991 гг.); 2) массовая (1992-1994 гг.); 3) денежная (1994-1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995-1996 гг.); 5) точечная (2001 г. - по настоящее время)[2].
Начало легализации частной собственности было положено Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 "О собственности в РСФСР"[3]. Ситуация с одинаковым набором правомочий по поводу государственной и иных форм собственности имела место и ранее. Отсутствовало равенство в реализации этих правомочий. Приватизация выполняет важную функцию по обновлению института собственности, обеспечивая переход к нормальной, единой реализации классической триады правомочий собственника. Происходит перестройка института права собственности.
Особенностью первых четырех этапов приватизации является то, что они начались значительно раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон "Об акционерных обществах" (1995 г.)[4], Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" (1996 г.)[5], Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (1999 г.)[6], Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (1999 г.)[7] и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов.
|
|
|
Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибыли руководством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении холдингов и системы перекрестного участия в собственности между предприятиями[8]. Таким образом, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.
В этот период было принято постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104-I "О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР". Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовались преимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж не предусматривался[9]. Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"[10]. В нем устанавливался перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так, были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Для приватизации каждого предприятия создавалась комиссия, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях, которые и выступали в качестве продавцов государственного имущества. Кроме того, данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации[11].
|
|
|
Однако Закон вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" были утверждены Основные положения Государственной программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992-1994 гг.
Согласно программе крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизированы комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. "Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процента всех акций было выставлено на аукционную продажу"[12].
Основная задача приватизации на данном этапе - создание широкого круга собственников посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Однако эта задача так и не была достигнута. В частности, Н. Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: "Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий"[13].
|
|
|
Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации", срок которой истекал 30 июня 1994 г.[14] Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушением действовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. "Газпром" позволил участвовать в аукционе только индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов и профессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. В большинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20 долл., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд долл., а это меньше капитализации одной американской фирмы[15].
Отмеченные аспекты касаются прежде всего федерального уровня. Однако процесс приватизации активно развивался и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФ была юридически связана с федеральным законодательством, которое в свою очередь не учитывало специфику субъектов РФ[16].
При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. Как указывает С.Н. Рябухин, "во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций"[17].
Таким образом, массовая приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов, равно как и не принесла денежных доходов, что обусловило переход к следующему этапу приватизации - денежной.
Для осуществления денежной приватизации требовались изменения в законодательстве РФ. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года"[18]. Программа приватизации предполагала продажу активов на аукционах за деньги.
|
|
|
Однако необходимые условия проведения денежной приватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион и О. Бланшард, правовые основы приватизации заключаются в следующем:
а) работники совершают сделки с акциями анонимно;
б) регистрации акций на предприятии следует избегать;
в) покупки акций работников менеджерами должны быть ограничены или запрещены;
г) как можно большее количество акций следует продать аутсайдерам.
В России такие правовые гарантии созданы не были. В результате большинство акций скупали генеральные директора, менеджеры, одновременно являясь собственниками учрежденных ими же "внешних" компаний.
Следует отметить, что на всех этапах приватизации применялась одна и та же методика оценки собственности. В начале 1992 г. приняты "Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации". В соответствии с этим документом стоимость основных средств определялась по остаточному принципу, то есть рассчитывалась путем уменьшения ее первоначальной (балансовой) величины на износ, исчисленный по данным бухгалтерского учета исходя из соответствующих норм. Таким образом, за основу принимались заниженные стоимостные данные, не отражающие реальную рыночную стоимость приватизируемых объектов[19]. Так, Московский завод им. И.А. Лихачева стоимостью не менее 1 млрд долл. продан за 4 млн, то есть дешевле в 250 раз. Здания и сооружения Московского института повышения квалификации руководящих работников и специалистов химической промышленности с рыночной стоимостью 100 млн долл. проданы всего за 8 млн руб.[20]
За 1992-1999 гг. приватизировано 80 процентов отечественного ТЭКа (2345 предприятий). Причем упущенная выгода из-за неправильной оценки проданной государством только нефтяной собственности составляет 400 млрд долл[21]. В ходе приватизации на предприятии "Тула-чермет" не учтены два цеха, на базе которых затем созданы новые самостоятельные предприятия[22].
Отметим, что в результате проводимой таким образом приватизации доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов оказались крайне низкими. Доля доходов от приватизации в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации за 1993-2003 гг., за редким исключением, не превышала один процент. По данным Госкомстата России, в этот период от приватизации государственного и муниципального имущества перечислено 106 млрд руб. Из них в федеральный бюджет - 78,2 млрд руб.; бюджеты субъектов РФ - 14,6 млрд руб.; муниципальные бюджеты - 8,8 млрд руб.; государственные органы, осуществляющие приватизацию, - 4,3 млрд руб[23].
Анализ экономических и правовых последствий приватизации показывает, что соблюдение и реализация публичных интересов (государственных и общественных) не являлись приоритетными.
Таким образом, в числе недостатков процесса приватизации можно назвать:
1) отсутствие необходимой законодательной основы (большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередного этапа приватизации);
2) устаревшие методики оценки приватизируемого имущества (отчуждению по крайне низкой стоимости);
3) отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации объектов собственности. Этот аспект сыграл отрицательную роль, поскольку приватизация во многих случаях проводилась в отсутствие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований либо путем принятия индивидуальных актов главами администраций субъектов РФ. Кроме того, не учитывалась специфика приватизации в зависимости от ее объектов государственной и муниципальной собственности в субъектах РФ;
4) отношение к приватизации как к одномоментному процессу, не требующему особой подготовки. Между тем "приватизация, как правило, проводится поэтапно: сначала предприятие подвергается санации (оздоровлению), затем оценивается экспертом и только потом продается частному капиталу"[24];
5) недостижение целей приватизации: оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов (рынка ценных бумаг, системы институциональных инвесторов, банков, страховых компаний);
6) отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности;
7) отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Так, "в процессе размежевания форм собственности "забыли" и о полезных ископаемых. В результате компании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де-факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты: Это в свою очередь привело к финансовому банкротству государства (доходная часть госбюджета неспособна покрыть на достойном уровне те расходы, которые государство обязано нести в силу объективно вменяемых ему функций: оборона, содержание правоохранительных органов, система начального образования, детских домов и т.д.)"[25];
8) отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля. Счетная палата РФ была создана только в 1995 г., когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись[26];
9) оказался неэффективным институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций;
10) цель - создание социально ориентированной экономики - достигнута не была. Реализация публичного интереса, прежде всего в отношении национального богатства (нефтегазовой отрасли, нефтехимии, горнорудной индустрии, цветной металлургии, лесной промышленности), не преследуется.
Принятие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации 1997 г.) сыграло положительную роль. Он закреплял понятие приватизации, объекты, субъекты приватизации, увеличивал способы приватизации государственного и муниципального имущества (до семи)[27]. Однако полную реализацию данный Федеральный закон не получил. Прежде всего он не смог повлиять на оценку ранее совершенных сделок по приватизации государственного и муниципального имущества.
В соответствии со ст. 31 Закона о приватизации 1997 г. "все обязательства, возникшие по договорам купли-продажи государственного или муниципального имущества до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат восстановлению в учете продавцами имущества в порядке, установленном законодательством РФ, в течение двенадцати месяцев со дня вступлении в силу настоящего Федерального закона". Однако Правительством РФ не был установлен порядок восстановления в учете обязательств по купле-продаже государственного и муниципального имущества. Кроме того, в развитие этого Закона не была принята Программа приватизации. Поэтому на деле Закон о приватизации 1997 г. остался нереализованным и утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ.
В настоящее время начался этап точечной приватизации государственного и муниципального имущества. Основным документом, регламентирующим процесс приватизации, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", которым определяются понятие приватизации, принципы, отношения, на которые не распространяется его действие, планирование приватизации государственного имущества, способы приватизации и другие моменты. Однако реализация указанного нормативно-правового акта также связана с недостатками правового регулирования процесса приватизации.
Дискуссионным является вопрос о понятии приватизации государственного и муниципального имущества. Как отмечает В.П. Камышанский, "ученые выдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация"[28].
Ее понимают как стратегию и методы, имеющие целью передачу системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору, либо исходят из того, что приватизация представляет собой не только передачу материальных средств, систем производства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям и лицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования, либо она представляется как трансформация государственной собственности в частную, негосударственную.
В законодательстве РФ определение понятия "приватизация" претерпевало изменения. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" приватизация государственных и муниципальных предприятий представляла собой приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность значительного числа объектов.
Согласно законам о приватизации 1997 г. и 2001 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизации является ее возмездный характер.
Вместе с тем понятие "приватизация" имеет многоаспектное значение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственной и муниципальной собственности, и как основание возникновения права частной собственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом.
Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, "приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах"[29].
На наш взгляд, в широком смысле приватизация представляет собой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке и формах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношений собственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим в юридической литературе "возник вопрос о том, что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества"[30].
Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими являются сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления.
В соответствии с Законом о приватизации 2001 г. процесс приватизации включает несколько этапов:
1) подача заявки на приватизацию;
2) принятие полномочным государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта;
3) составление и утверждение плана приватизации;
4) заключение с приобретателем приватизируемого предприятия (имущества) договора.
При этом сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). По мнению Д.В. Пяткова, решения об утверждении условий приватизации также следует относить к сделкам. Сделка должна быть односторонней, поскольку исходит только от полномочных органов государства или муниципальных образований и "устанавливает (изменяет, прекращает) известное конкретное правоотношение"[31]. Данная точка зрения находит поддержку и в арбитражной практике.
Так, Федеральный Арбитражный Суд Уральского округа признал верными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что "план приватизации в части включения в уставный капитал истца объектов социально-культурного назначения, к которым относится здание детского сада", является ничтожной сделкой в силу ст. 168 ГК РФ[32]. Аналогичный подход отражен и в других судебных решениях[33].
По мнению же О.Н. Садикова, утвержденный план приватизации является тем административным актом, который порождает право требовать заключения договора купли-продажи приватизируемого объекта (сделки приватизации)[34].
Таким образом, процесс приватизации включает перечисленные этапы, которые выступают в качестве юридических фактов. Для возникновения, изменения и прекращения правоотношений собственности в процессе приватизации необходим юридический состав, который носит комплексный характер и включает как административные правоотношения (принятие государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта; составление и утверждение плана приватизации), так и гражданские правоотношения (заключение с приобретателем приватизируемого имущества договора).
Понятие "сделка приватизации" употребляется в п. 7 ст. 15 Закона о приватизации 2001 г. Согласно этому пункту информация о результатах сделок приватизации государственного и муниципального имущества подлежит опубликованию в средствах массовой информации в месячный срок со дня совершения указанных сделок. Обязательному опубликованию подлежит следующая информация о совершенных сделках приватизации государственного и муниципального имущества:
- наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать сведения (характеристика имущества);
- цена сделки приватизации;
- имя (наименование) покупателя.
Учитывая данный перечень, речь идет о содержании договора купли-продажи, заключаемого с приобретателем государственного и муниципального имущества[35].
Как отмечает Е.А. Суханов, "заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно"[36].
Е.А. Суханов затрагивает и другой важный аспект приватизации, заслуживающий отдельного рассмотрения. Так, в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона о приватизации 2001 г. и ст. 217 ГК РФ покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25 процентов, кроме случаев, предусмотренных ст. 25 Закона о приватизации 2001 г. Очевидно, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования. Однако согласно п. 2 ст. 30 Закона о приватизации 2001 г. объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия по основаниям, указанным в п. 1 данной статьи, подлежат передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством. Означает ли это, что приватизация может стать основанием возникновения не только частной, но и муниципальной собственности[37].
По-прежнему законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества не может быть реализовано надлежащим образом в отсутствие ряда нормативных правовых актов. Необходимо принятие федерального закона "О государственной собственности" и внесение необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации. Кроме того, необходимо разработать и принять федеральный закон "О разграничении государственной и муниципальной собственности".
На наш взгляд, данные нормативные правовые акты позволят избежать возможности включения в перечень объектов, подлежащих приватизации, тех из них, которые имеют стратегически важное значение для общества и государства. Необходимо учитывать реализацию интересов публично-правовых образований в сохранении и развитии объектов государственной и муниципальной собственности, имеющих общегосударственное и местное значение.
|
|
|
