 |
Модели государственного участия в регулировании туризма
|
|
|
|
Тема 4. Организация управления туристским комплексом
Модели государственного участия в регулировании туризма
Рассматривая систему туризма как множество взаимодействующих элементов вместе с отношениями между ними, необходимо учитывать целостный характер такого «множества», взаимозависимость и взаимообусловленность свойств элементов.
Система туризма - это комплекс природных, историко-культурных, политических, экономических, социальных, личностных компонентов, которые находятся в специфическом системном отношении в связи с использованием человеком его свободного времени для получения конкретного для каждого из элементов результата.
Под туристским комплексом понимают и локальное объединение туристских организаций (туроператор - турагент), и инфраструктурные объекты туристской индустрии: специализированные организации отдыха и туризма, гостиницы, организации сопряженных с туризмом отраслей (транспорт, общественное питание, местная промышленность).
Формирование туристского комплекса страны - процесс длительный, он непосредственно связан с социально-экономическим развитием хозяйствующих субъектов туристской индустрии в условиях существенных изменений внешней среды. Состояние туристского комплекса на макроуровне в первую очередь зависит от степени развитости туристского региона, статуса непосредственно туристских организаций, а также от качества и уровня обеспечения эффективности взаимодействия всех элементов системы туристской инфраструктуры. В условиях рыночной экономики и глобализации национальных рынков туристских услуг состояние туристского комплекса в значительной степени определяется и состоянием системы управления туристским предпринимательством, и степенью развитости инженерной, туристской, транспортной инфраструктуры, и состоянием средств размещения, учреждений оздоровления и отдыха для всех целевых групп туристов, и согласованностью работы всех смежных с туризмом отраслей. Однако в современных условиях управление туристским комплексом не может определяться исключительно внутренними условиями страны, поскольку рынок предопределяет и сложную систему конкурентных отношений с аналогичными комплексами в мировом масштабе.
|
|
|
Исходя из этого целью текущего и перспективного управления туристским комплексом в мировом масштабе является перевод туризма на качественно новый уровень развития, повышение экономической эффективности отрасли и, прежде всего, - создание и успешное продвижение конкурентоспособного национального туристского продукта.
Формирование национального туристского продукта включает в себя:
рациональное использование имеющихся природных, климатических, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в туристской деятельности;
развитие туристской и сопутствующей инфраструктур;
организацию эффективного управления деятельностью туристских предприятий, выраженного в создании, продвижении и реализации конкретных туристских продуктов, направленных на привлечение туристов из других стран и регионов мира.
Место и роль конкретного государства на мировом туристском рынке напрямую зависят от национальной туристской политики, в формировании и реализации которой принимают участие органы исполнительной и законодательной власти, государственные и частные организации в сфере туризма, непосредственно заинтересованные в эффективной отдаче от своей деятельности. Исходя из конечной цели - успешного продвижения на мировом рынке конкурентоспособного национального туристского продукта - национальная туристская политика заключается в проведении комплекса мер и мероприятий внешнеполитического, экономического, социально-правового и иного характера, направленных на создание благоприятных условий для развития конкурентоспособной туристской отрасли и эффективного использования туристских ресурсов.
|
|
|
При формировании национальной туристской политики становятся определяющими такие характерные для каждой отдельно взятой страны специфические условия, как:
· природные условия страны (географическое положение, климат, рельеф, флора, фауна), воздействующие на туристскую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в целях туризма;
· транспортные условия, определяющие доступность объектов туристского интереса;
· социальные, экономические, правовые условия развития туризма;
· туристские ресурсы как возможный источник факторного дохода и, соответственно, средство развития туристской инфраструктуры.
Из приведенных в предыдущих темах определений туризма следует четкий вывод: туризм, будучи феноменом национальной экономики, не может реализовываться исключительно через центральные структуры, даже самые демократичные, поскольку он по своей природе связан с конкретным ресурсом, природно-географическим фактором, региональными особенностями. Однако и частнопредпринимательский сектор, какими бы финансовыми возможностями он ни обладал, не в состоянии в полном объеме покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных, туристских предприятий и всей инфраструктуры туристского комплекса.
В экономически развитых странах, начиная с послевоенного времени, сформировался действенный механизм управления туристским комплексом, основанный на принципах «долевого участия» всех заинтересованных сторон. Кроме того, во всех странах существуют организации, подчиненные, как правило, министерствам, которые принимают участие в реализации туристской политики и чья деятельность в значительной мере обеспечивает рост туристских потоков в страну (например, в Великобритании - это BTA (British Tourist Authority), в Испании - Turespana, в Норвегии - NORTRA и т.д.). В сферу их деятельности входят такие вопросы, как организация и проведение рекламных мероприятий, распространение за рубежом информации о туристских возможностях страны, координация работы своих представительств за границей, а также оказание помощи туроператорам в организации работы на внешних рынках.
|
|
|
В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре.
К основным функциям государственного органа в сфере туризма относятся (национальных туристических администраций - НТА):
- формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;
- межотраслевая координация функционирования систем туризма;
- разработка нормативных правовых актов и финансово- экономических параметров развития туризма;
- лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;
- маркетинг национального туристского продукта;
- создание и обеспечение эффективного функционирования представительств органа государственного управления туризмом за рубежом;
- организация международного сотрудничества в области туризма;
- содействие участию туристов, туроператоров и турагентов и их объединений в международных туристских программах;
- разработка практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;
- разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;
- организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;
- разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;
- содействие внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;
- оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;
|
|
|
- разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;
- содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко-культурным потенциалом;
- формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;
- создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;
- регламентация профессиональной деятельности в туризме;
- решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма.
Перечисленные функции – это основные области, в которых самостоятельный орган государственного управления в сфере туризма должен проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на него ответственность за состояние и развитие туризма.
Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате возникают смешанные государственно-частные институты в области регулирования туризма. Их цель – привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней.
По мере расширения и усложнения процессов организации туризма все новые отрасли и предприятия национальной экономики вовлекаются в туристское производство.
Анализируя роль государства в организации и развитии туристской деятельности в различных странах, можно выделить три типа моделей государственного участия в регулировании туризма как важной составляющей национальных экономик.
Первая модель предполагает отсутствие центральной государственной туристской администрации, все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной «самоорганизации». Правительственные органы принимают такую модель в тех случаях, когда туризм для национальной экономики не является одной из основных статей дохода, либо когда субъекты туристского рынка сознательны и занимают сильные позиции, т.е. способны решать свои проблемы без государственного участия.
Данную модель регулирования избирают страны, предпочитающие решать проблемы развития туризма либо на региональном уровне, либо самостоятельно субъектами хозяйствования на основе принципов рыночной экономики. Такой подход эффективен в развитых странах, где преобладают частные туристические предприятия разной величины и специализации. Значение при этом имеют высокий уровень развития общей и туристической инфраструктуры, действенность системы обеспечения безопасности туристов, хорошо отлаженная система предоставления банковских, страховых услуг и медицинского обслуживания.
|
|
|
Кроме того, страна должна быть привлекательна для иностранных туристов во всех отношениях и не нуждаться в особой рекламе ее туристического продукта на мировом рынке. В этом случае можно обойтись без специальных органов государственного регулирования в сфере туризма. Однако подавляющее большинство стран не пользуется такой возможностью – даже США, где с 1997 года была упразднена национальная администрация по туризму и путешествиям, сейчас вернулись к третьей модели государственного регулирования и создали НТА при многопрофильном министерстве.
Первая модель присуща странам, которые либо не уделяют развитию туризма должного значения, либо имеют недостаточный уровень экономического развития, либо находятся в состоянии политической нестабильности и т.п.
Вторая модель предусматривает наличие сильного и авторитетного центрального органа - министерства, в рамках которого сконцентрирован значительный контроль над туристической отраслью.
Вследствие того, что в данных странах туризм возведен в ранг государственной политики, органы его управления имеют очень большие полномочия в области инвестиций, научных исследований, подготовки кадров, рекламно-информационной работы. Деятельность министерства туризма также направлена на поощрение туристических путешествий и обеспечение необходимого уровня их безопасности, упрощение пограничных и таможенных формальностей, стимулирование строительства средств размещения и других предприятий туристической индустрии, создание общенациональной сети для экономических и социальных наблюдений в сфере туризма.
Обычно самостоятельные министерства туризма имеют достаточно разветвленную структуру, которая, кроме национального туристического офиса, занимающегося рекламой преимуществ страны за рубежом и маркетинговой деятельностью, включает разнообразные департаменты – инвестиционный, налоговый, имущественный, а также отделы – профессионального образования, экономики и статистики, сертификации, лицензирования и т.п.
Данный подход к управлению туристической деятельностью эффективен в тех случаях, когда развивающиеся страны, как минимум, владеют благоприятными для развития туризма природно-климатическими условиями.
Характерными особенностями такой модели государственного регулирования в сфере туризма можно считать следующие:
- признание въездного туризма в качестве более выгодного источника получения твердой валюты по сравнению с другими отраслями экономики;
- привлечение иностранных инвестиций в создание туристической инфраструктуры, являющейся наиболее эффективной сферой вложения капитала;
- обеспечение государственной поддержки развития малого и среднего бизнеса в туристическом секторе;
- необходимость организации действенной системы безопасности туристов в случае существования высокого уровня разнообразных видов рисков в стране;
- выделение значительных средств из государственного бюджета на рекламу страны в качестве популярного туристического направления, на участие в международных выставках, ярмарках, на поддержку Интернет-ресурса и т.п.
Следует отметить, что специфической особенностью стран, которые избрали эту модель государственного регулирования, является отставание их в применении новейших технологий, приобретении нового оборудования, а также в подготовке квалифицированных кадров. Продвижение национального туристического продукта для развивающихся государств в страны Европейского Союза, а также в США и Японию требует значительных финансовых ресурсов, поэтому они вынуждены проводить политику региональной кооперации для обеспечения мероприятий по сбыту собственных туристических услуг.
Можно в качестве иллюстрации привести пример Египетской государственной турадминистрации, которая для продвижения туристского продукта на первом этапе (начало XXI в.) затратила на рекламную кампанию своей страны в Италии около 3 млн долл. США. Эффект от этой акции превзошел все ожидания. Данная модель организации управления туристской индустрией принята, кроме Египта в Турции, Тунисе и ряде других странах, для которых туризм является одним из основных источников валютных поступлений в бюджет.
Третья модель преобладает в развитых европейских государствах, поэтому она получила условное название «европейской».
В странах, где принята такая модель, вопросы развития туристской деятельности в стране решаются в «недрах» какого-либо многоотраслевого министерства на уровне соответствующего отраслевого подразделения.
Чаще всего это министерство с «экономическим уклоном».
Данная модель наиболее присуща странам Африки, однако считать ее именно «африканской» не имеет смысла. Несмотря на высокие темпы роста прибытий иностранных туристов в государства этого континента, страны Африки в абсолютном выражении принимают и обслуживают сейчас еще очень мало посетителей. В большинстве случаев африканские государства не обладают достаточно развитой материально-технической базой туризма, не имеют возможности нанимать на работу квалифицированных специалистов по туристическому бизнесу, не могут предоставлять туристам высококачественные услуги. Несмотря на то, что иностранный туризм является одним из основных источников получения африканскими странами твердой валюты, бедность и экономическая неразвитость этих государств заставляет их создавать не самостоятельные, а комбинированные министерства, где туризм чаще всего объединяется с другими отраслями, которые имеют большое значение для социально-экономического развития. Следует обратить внимание, что половина из 32 государств этого континента создала совместные министерства туризма с отраслями материальной сферы, преимущественно с ремеслами (Бенин, Мали, Марокко, Нигер, Сенегал, Мавритания, Гвинея) и торговлей (Нигерия, Габон, Уганда, Бурунди), с освоением территории (Алжир); вторая половина – с культурой (Эфиопия, Гамбия, Сьерра-Леоне, Либерия, Экваториальная Гвинея), с охраной окружающей среды (Лесото, Намибия, Замбия, Мадагаскар, Танзания), а также с экзотическими отраслями непроизводственной сферы, например, с дикой природой (Малави, Ботсвана, Судан) и т.п.
Сегодня эта модель становится характерной для стран Южной, Центральной и Восточной Европы, где развитие инфраструктуры, привлечение инвестиций в туристическую отрасль, продвижение национального туристического продукта на мировые рынки являются важнейшими задачами национальных туристических организаций этих стран. Среди европейских государств самое большое распространение получило комбинирование сферы туризма с отраслями непроизводственной сферы, особенно с культурой (Азербайджан, Андорра, Албания, Греция, Турция, Украина) и спортом (Российская Федерация, Белоруссия, Казахстан, Польша, Сан-Марино). Совместные министерства туризма и отраслей материальной сферы существуют в 6 странах Европы – Испании, Исландии, Люксембурге, Болгарии, Румынии и Кипре.
В Америке эта модель распространена среди стран субрегиона «Карибы» (Багамы, Сент-Люсия, Доминика), где туризм комбинируется с гражданской авиацией в рамках общего министерства, а также в Южной Америке (Аргентина, Колумбия, Гайана, Перу, Суринам), где туристическая деятельность развивается вместе с торговлей, связью, промышленностью и т.п.
Представителями данной модели являются также разнообразные государства Индонезия, Таиланд, Республика Корея,
Япония. Следует отметить, что Япония в настоящее время создала центральный орган исполнительной власти, который имеет название «Министерство земель, инфраструктуры, транспорта и туризма», специально для расширения государственного влияния на развитие иностранного туризма и для предоставления ему необходимой поддержки.
Характерными особенностями данной модели являются следующие:
определение туризма в качестве приоритетного направления развития экономики и культуры страны;
необходимость достижения сбалансированности в развитии туризма и других отраслей материальной и непроизводственной сфер;
четкое распределение полномочий между центральной и региональными туристическими администрациями;
широкая реклама страны как наиболее популярного туристического направления на зарубежных туристических рынках.
Украина избрала европейскую модель участия государства в развитии туристической отрасли. Процесс государственного регулирования развития туристической деятельности в Украине характеризуется постоянными изменениями и реорганизациями ведомств, принятием ряда законопроектов, постановлений, программ развития. Недостаточно эффективное функционирование Государственной службы курортов и туризма при Министерстве культуры и туризма Украины привело к ее ликвидации и созданию Государственного агентства по туризму и курортам Украины (Держтуризмкурорт Украины) при Министерстве инфраструктуры Украины (2011 г.). Это оправданно экономически, поскольку транспорт является одной из составляющих в предоставлении туристических услуг.
Держтуризмкурорт Украины является центральным органом исполнительной власти, которая координируется Кабинетом Министров Украины через Вице-премьер министра Украины - Министр инфраструктуры Украины, входит в систему органов исполнительной власти и обеспечивает реализацию государственной политики в сфере туризма и курортов. Организационная структура Государственного агентства Украины по курортам и туризму в своем составе имеет отдел туристических ресурсов и регионального развития; отдел туристической инфраструктуры; сектор отелей и аналогичных средств размещения. На протяжении продолжительного времени велись переговоры относительно подчинения туристической сферы Министерству экономики Украины или Министерству культуры Украины. Так, например, во многих европейских странах центральным органом исполнительной власти, которая регулирует туристическую деятельность, являются соответствующие департаменты при министерствах. В частности, во Франции вопросами государственного регулирования занимается Министерство транспорта и общественных работ, в Великобритании - Министерство культуры, средств массовой информации и спорта, в Испании - Министерство экономики.
Важной чертой европейской модели государственного регулирования развития туристической деятельности является развитие сотрудничества государственного и частного секторов в туристической сфере, которая состоит в передаче частному сектору части функций государства относительно туристических объектов на определенный срок, в сравнении со второй моделью, которая предусматривает приватизацию объектов туристического назначения, т.е. передачу государственной собственности в частное владение.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) в туристической сфере представляет это совокупность взаимоотношений государства и частных туристических предприятий, которые реализуются в разных формах на основе распределением рисков между участниками, получении прибылей от производства и предоставление конкурентоспособных туристических услуг, а также услуг сопредельных с туризмом сфер ради удовлетворения туристического спроса резидентов и нерезидентов.
Предпосылками развития ГЧП в Украине являются высокий уровень бюджетного дефицита, политическая и экономическая нестабильность, низкий уровень жизни населения, постоянное обновление законодательной базы.
В таблице рассмотрены основные формы партнерства в Украине и преимущества применения кластерной модели развития туристической деятельности в рамках ГЧП.
Таблица 1.
|
|
|
