 |
Экологическое право как отрасль права
|
|
|
|
Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права. Появление и закрепление норм, регулирующих экологические общественные отношения, в источниках, относящихся к другим отраслям российского права (конституционному, гражданскому, уголовному, предпринимательскому, административному, финансовому, аграрному, трудовому и др.), свидетельствуют об экологизации российского законодательства, а не о размытости границ предмета рассматриваемой отрасли.
В настоящее время теория права устанавливает следующий круг условий или перечень критериев, необходимых для признания системы правовых норм в качестве отрасли права:
o специфический круг общественных отношений;
o специфические нормы, регулирующие эти отношения;
o достаточно крупная общественная значимость круга общественных отношений;
o достаточно обширный объем нормативно-правового материала;
o заинтересованность общества в выделении новой отрасли права;
o специальные принципы права, регулирующие построение новой отрасли.
Экологическое право отвечает всем вышеперечисленным условиям и критериям.
Понимая под функциями государства основные или главные направления его деятельности, определяемые потребностями решения некоторых общих для общества задач, экологические функции государства можно определить как деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее качества, охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечение экологической безопасности.
|
|
|
Создание оптимальной модели экологического управления во многих государствах рассматривается в качестве важного фактора повышения эффективности законодательства в области охраны окружающей среды, реализации экологической политики. При этом функции государственного управления охраной окружающей среды различаются от государства к государству в зависимости от преобладающих научных воззрений на назначение экологического управления, определение круга стоящих задач, его соотношение с другими сферами государственной деятельности, внутреннюю структуру системы его органов, функции и компетенцию.
В настоящее время наиболее распространенными подходами к проблеме управления охраной окружающей среды являются следующие:
1. Фрагментарный подход. Данный подход основывается на раздельном экологическом управлении по объектам природы или отраслям экономики и исходит из традиционного деления природной среды на несколько основных компонентов: землю, недра, воды, растительный и животный мир, атмосферный воздух и космическое пространство.
В результате экологические функции возлагаются на действующие хозяйственно-отраслевые ведомства, вместо того, чтобы создавать новые административные ведомства по охране окружающей среды, тем самым уже заранее осложняя центральный бюрократический аппарат.
Неудовлетворительные результаты по сохранению природы и обеспечению рационального использования природных ресурсов показали несостоятельность фрагментарного подхода. Как отмечал на третьей сессии Подготовительной Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. Генеральный директор Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП), фрагментарность управления явилась одной из основных причин, вызвавших современные экологические проблемы и связанные с этим опасные тенденции к общему ухудшению жизненных условий. "Может быть, с административной точки зрения удобно делить управленческую деятельность на сектора, но, если мы хотим смоделировать будущий мир правильно, нам необходимо мыслить и действовать на межведомственной основе".
|
|
|
Усилия по охране отдельных природных объектов при фрагментарном управлении оказываются малоэффективными. Как результат, фрагментарный подход был подвергнут справедливой критике по линии его узковедомственного характера и отсутствия достаточного государственного регулирования. Раздробление ответственности между многими министерствами, борьба против вредоносных воздействий, доверенная министерствам, защищающим производителей этих воздействий; беспомощные службы; слабый контроль, часто не существующий вовсе; смехотворные санкции, по мнению Ф. Сен-Марка, делают необходимой реорганизацию всей административной структуры, чтобы она стала эффективной и обладала властью по отношению к загрязнителям. Необходимо усиление роли государства, что должно повлечь за собой создание "власти в защиту природы", а не "власти над природой". В то же время, отрасли хозяйства, имеющие дело с биологическими ресурсами, часто сосредоточивают свое внимание на их эксплуатации, а не охране, что, по мнению Р. Аллена, вызвано серьезными противоречиями, возникающими из-за недостатка финансовых средств, и последующим сильным нажимом на все сектора экономики в целях получения прямой экономической выгоды.
2. Противоречивость экономики и экологии. Данный подход основывается на наличии объективного противоречия между экономикой и охраной окружающей среды в силу несовместимости стоящих перед ними задач, что по своей сути ставит под сомнение представление о рыночной модели экономики как способной гарантировать устойчивый общественный прогресс. Именно игнорированием данного противоречия многие ученые объясняют отсутствие успехов в области природоохранения в условиях применения рыночных механизмов при одновременном снижении управленческой роли государства.
Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что рыночная экономика все же остается доминирующей моделью общественных экономических отношений. В таких условиях требуется поиск компромиссных вариантов. При этом разумной представляется идея о сочетании методов административного и рыночного воздействия на хозяйственную деятельность.
|
|
|
3. Консолидация экологического управления. Под воздействием философской концепции о единстве и взаимодействии всех явлений и элементов природы (В.И. Вернадский, Е.К. Федоров и др.), а также с учетом известных недостатков управления разрабатывается система концептуальных взглядов, основанная на идее интеграции всех аспектов управления охраной окружающей среды в рамках единой управленческой системы.
Интеграция рассматривается как выделение природоохранных функций из хозяйственно-отраслевого управления и их объединение на основе создания специализированного ведомства по охране окружающей среды.
В рамках концепции интеграции экономического управления разрабатываются две принципиально различные управленческие модели.
o Одна из них основана на жестком объединении всех функций управления природопользованием в рамках Министерства природных ресурсов.
o Другая - гибкая модель интеграции управления - построена на идее усиления координации действий в области охраны окружающей природной среды и налаживании взаимодействия между подразделениями, выполняющими функции охраны природных ресурсов в процессе своих хозяйственных мероприятий.
В концепции интеграции экологического управления в его двух вариантах моделей, за государственным управлением в области охраны окружающей среды закрепляется самостоятельная сфера управленческой деятельности, не совпадающая с управлением отраслями экономики или отдельными видами природопользования; строится на выделении контрольно-надзорных полномочий в области охраны окружающей природной среды и регулирования природопользования из действующих хозяйственных подразделений, их отграничении от полномочий по эксплуатации природных ресурсов. Одновременно в ней указывается на необходимость создания в качестве центра экологического управления единого специализированного ведомства, компетенция и полномочия которого определяются исходя из передачи ему функций и инструментов контроля за эксплуатацией природных ресурсов в интересах их сохранения. Соответственно, природоохранное ведомство для обеспечения добросовестного соблюдения экологических интересов не должно быть природопользователем, т.е. не должно участвовать в хозяйственном использовании природных ресурсов и получении прибыли.
|
|
|
4. Исправительный и предупредительный подходы. В соответствии с исправительным подходом считается, что для решения проблемы загрязнения необходимо обеспечить очистку отходов производства и контролировать ее путем установления лимитов для выбросов и сбросов, не реформируя при этом экономику и другие сферы общественной жизни. Данный подход ориентирован на потребление природных ресурсов без четких обязательств сохранять, возобновлять и восстанавливать эти ресурсы, т.е. на "потребление ради производства".
Рассматриваемый подход дал начало разработке экологических стандартов и лимитов нагрузки на природную среду, но в качестве доминирующего просуществовал недолго.
Предупредительный подход предусматривает перемещение экологического контроля с конца технологического процесса и его распределение по всей цепочке: с момента добычи сырья и до получении готовой продукции. Главная цель такого контроля - предупреждение ущерба. В отличие от "исправительного подхода", его реализация требует структурной перестройки управления экономикой, технологической модернизации производства, внедрения различного рода ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий. Следствием развития предупредительного подхода стало распространение в управленческой практике такого метода управления, как оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза.
5. Интеграция экономики и экологии. В данном случае окружающая среда рассматривается не только как материальная база экономического и общественного развития, но и как условие выживания человека. Речь идет о том, что в первую очередь необходимо реформировать экономику, интегрировать экономические интересы в экономическое развитие, поставить экологические интересы над экономическими, заставить первые определять развитие экономики.
Задачи охраны окружающей среды должны быть поставлены перед всеми правительственными ведомствами, международными организациями и крупными учреждениями частного сектора. Механизм реализации этих задач должен опираться на установление ответственности таких учреждений за последствия своей деятельности. Сам процесс принятия решений должен быть скоординированным и предусматривать широкое участие населения. Достичь интеграции экологических и экономических факторов без слияния двух сфер управления возможно путем наделения органов специализированного природоохранного управления реальными возможностями участия и рычагами влияния на принимаемые хозяйственные решения. Одновременно экономика не освобождается от обязанностей по охране окружающей природной среды и выполняет функции экологического управления применительно к своему виду деятельности, что требует создания в своей структуре соответствующих подразделений по охране окружающей среды.
|
|
|
В России идеи интеграции экономического и экологического факторов нашли политическую и правовую поддержку. Указ Президента "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" от 4 февраля 1994 г. предусматривает обеспечение комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Однако на сегодняшний день в России решающую роль в реформировании и построении действующей системы экологического управления пока еще играют идеи фрагментарного подхода, ослабления позиций комплексного экологического управления на фоне усиления позиций ресурсовых ведомств, фактического ослабления государственного регулирования и контроля.
Метод правового регулирования - способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства. В отличие от предмета, метод правового регулирования не является столь значимым для выделения той или иной совокупности правовых норм в качестве отрасли права.
Доказательством тому является тот факт, что в системе российского права выделено примерно 15 отраслей права, в то время как в науке права признается два метода:
o административно-правовой;
o гражданско-правовой.
Суть административно-правового метода регулирования заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний. В экологическом праве административно-правовой метод опосредуется в специфических формах - нормировании, экспертизе, сертификации, лицензировании и др. Он выражается в установлении допустимых выбросов загрязняющих веществ в природную среду, которые должны соблюдаться предприятиями-природопользователями, выдаче этим предприятиям специальных лицензий на такой выброс, применении мер юридической ответственности и др.
Гражданско-правовой метод регулирования основывается на равенстве сторон правоотношения.
В современном экологическом праве применяются оба метода правового регулирования. Причем в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием гражданского, предпринимательского законодательства гражданско-правовой метод применяется в данной отрасли все более широко.
Заключение договора на природопользование представляет собой пример гражданско-правового метода регулирования. Однако, если в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные договором, и причиняется существенный экологический вред, может быть применен административно-правовой метод регулирования отношений по природопользованию.
|
|
|
