 |
Паспортизация муниципального образования
|
|
|
|
Тема 2. Планирование как функция муниципального управления социально-экономическим развитием муниципального образования
Вопросы
3.1. Паспортизация муниципального образования
3.2. Планирование, его виды и документы планирования социально-экономического развития МО
3.3. Организация планирования муниципального образования
3.4. Легитимация и легализация документов планирования
Паспортизация муниципального образования
Для того чтобы эффективно управлять, необходимо иметь подробную информацию об объекте управления, четко представлять направления деятельности органов местного самоуправления, которые определяются соглашением по разграничению предметов ведения и полномочий и программой развития поселения. Формирование всесторонней, исчерпывающей информации целесообразно производить в форме паспорта поселения. Паспорт поселения составляется и заполняется с использованием имеющихся ведомственных баз данных, сведений сельского Совета и районных служб, а также непосредственного опроса населения с помощью депутатов и т. д.
Наиболее трудоемкими работами при составлении паспорта являются работы, связанные со сбором данных, расположенных в ведомственных базах данных комитете по управлению имуществом, земельном комитете, БТИ и др.
Важно получить достоверные сведения о стоимость недвижимого имущества физических лиц и земельных участках, т.к. она является основополагающей при расчетах налогооблагаемой базы поселения.
В настоящее время на сайтах федеральных органов статистики размещаются основные показатели социально-экономического положения муниципальных образований и есть возможность сформировать статистический паспорт муниципального образования. Форма представления статистических паспортов - таблицы как наиболее компактный и наглядный способ представления информации. В паспорте сосредоточены главным образом абсолютные показатели за рассматриваемый период. В настоящее время статистические паспорта дополняются относительными величинами структуры и динамики, что позволяет проводить оценку социально-экономического положении во времени, а также дает возможность выявлять сложившиеся закономерности и тенденции развития территории, изменения в структуре различных явлений (например, распределение субъектов хозяйственной деятельности по формам собственности). В ряде случаев паспорт дополняется диаграммами структуры и динамики. Статистический паспорт может определяться как набор взаимосвязанных показателей, дающих всестороннюю характеристику МО на определенном этапе его развития. Система показателей паспорта разработана для максимально полного отражения общественных социально-экономических явлений, протекающих в МО (городах, районах).
|
|
|
Так, данные по муниципальным образованиям г. Санкт-Петербург и Ленинградской области размещаются на сайте Петростата: http://petrostat.gks.ru/
В частности на сайте Петростата приводятся следующие данные о муниципальных образованиях:
1. Финансовая деятельность
2. Сведения о выданных разрешениях с строительстве
3. Население
4. Занятость и заработная плата
5. Здравоохранение, 2008
6. Образование
7. Охрана окружающей среды
8. Основные фонды организаций муниципальной формы собственности (без субъектов малого предпринимательства)
9. Строительство жилья
10. Закупки товаров для государственных и муниципальных нужд
11. Промышленное производство
12. Снабженческо-сбытовые сельскохозяйственные кооперативы
13. Показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
|
|
|
14. Бытовое обслуживание населения
15. Розничная торговля и общественное питание
16. Спорт
17. Предприятия по переработке отходов
18. Территория
19. Сельское хозяйство
20. Коммунальная сфера
21. Коллективные средства размещения
22. Почтовая и телефонная связь
23. Инвестиции в основной капитал
24. Социальная поддержка по оплате жилых помещений и коммунальных услуг
25. Местный бюджет
26. Организация отдыха, развлечений и культуры
27. Учреждения здравоохранения
28. Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд
29. Социальное обслуживание населения
30. Муниципальные услуги
31. Организация охраны общественного порядка
Периодичность составления статистических паспортов - годовая.
Таким образом, статистический паспорт МО (поселения, город, района) комплексно отражает социально-экономическое положение данного МО. Он однозначно описывает конкретную административную территорию. В нем отображены общие сведения о различных сторонах и особенностях ее социально-экономического положения. В рассматриваемом документе не содержится каких-либо элементов анализа и не производится сравнение с другими территориями.
Ппаспорт дает полное представление обо всех ресурсах, имеющихся в распоряжении местного сообщества. Он является исходным документом для подготовки данных по величине налогооблагаемой базы территории. Формируя налоговую базу (задача местной власти), местная администрация имеет возможность с достаточной точностью прогнозировать налоговые доходы местного бюджета и контролировать с помощью налоговых органов налоговые платежи по каждому виду налогов и каждому налогоплательщику.
Заполненный паспорт поселения:
1) служит основой для удовлетворения информационных потребностей органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения, поскольку является основным документом, содержащим сведения о сложившемся социально-экономическом положении той или иной территории;
2) служит основой для проведения статистического анализа динамики социально-экономического положения МО, поскольку он фиксирует состояние социально-бытовой инфраструктуры, то позволяет выявить основные наиболее острые проблемы;
|
|
|
3) позволяет прогнозировать основные тенденции развития муниципальной территории по отдельным частным показателям, напимер, позволяет прогнозировать налоговые доходы местного бюджета и др. показатели;
3) является основополагающим документом для составления программ на среднесрочную перспективу.
При составлении паспорта МО органами государственной статистики обрабатывается перечень показателей, характеризующих социально-экономические явления и процессы, входящие в предметы ведения местного самоуправления, и являющихся минимально необходимыми для муниципальной статистики. Большинство из них разрабатывается органами государственной статистики на основе первичной статистической информации, получаемой от предприятий и организаций в рамках Федеральной программы статистических наблюдений, другие показатели паспорта, как общие для органов муниципального управления, так и специфические, могут быть получены службами муниципальной статистики, обладающими правом разрабатывать и вводить отчетность, единовременные обследования с учетом потребностей МО в статистической информации. Это осуществляется за счет обработки ежемесячных отчетов и сквозной системы показателей. Обработка ежемесячных отчетов позволяет иметь перечень показателей социально-экономического развития МО и региона. По итогам за год перечень показателей паспорта расширяется, позволяя отслеживать основные показатели и тенденции социально-экономического положения и развития МО.
На основе статистических паспортов ежегодно публикуются статистические сборники, характеризующие социально-экономическое положение МО. В них подробно отражаются основные процессы развития промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, внешнеэкономической деятельности, реализация финансовой и социальной политики, изменение цен и тарифов. Отслеживается состояние занятости населения и напряженности на рынке труда. Приведены данные о демографической обстановке, преступности, заболеваемости, по инвестициям и другим актуальным вопросам.
|
|
|
Выпускаемые аналитические материалы пользуются большим спросом у администрации, так как затрагивают проблемы, характерные для данных районов, позволяют дать оценку ситуации, сложившейся в районе.
3.2. Планирование, его виды и документы планирования социально-экономического развития МО
Экономическое планирование - это целенаправленная управленческая деятельность, связанная с определением экономических целей муниципального образования и разработкой эффективных методов их достижения.
В современной российской практике государственного и муниципального планирования выделяют ряд уровней (вертикальная структура) и видов (горизонтальная структура) планирования.
В зависимости от объекта планирования на муниципальном уровне выделяют:
- социально-экономическое,
- бюджетное;
- территориальное планирование;
- инфраструктурное.
Основанием для их выделения служит объект планирования.
.
Объектом бюджетного планирования являются муниципальные финансы. Бюджетное планирование – это процесс определения объема, структуры и направлений использования бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов, финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований. К особенностям планирования в бюджетной сфере следует отнести регулярный характер и высокий уровень формализованности данного процесса. Полномочия органов местного самоуправления и документы, формирование которых обязательно в процессе бюджетного планирования, четко определены в Бюджетном кодексе РФ. Детализация данных полномочий с учетом специфики конкретного муниципального образования осуществляется местным правовым актом. Итоговым документом бюджетного планирования является бюджет на очередной финансовый год и плановый период или бюджет на очередной финансовый год со среднесрочным финансовым планом
В территориальном планировании объектом является территория муниципального образования, его пространственное развитие. Необходимость наличия в муниципальном образовании документов территориального планирования определена требованиями Градостроительного кодекса РФ. Основными документами территориального планирования являются схема территориального планирования (для муниципальных районов), генеральный план (для поселений, городских округов), план реализации документа территориального планирования муниципального образования.
|
|
|
Объект социально-экономического планирования сложный – это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Социально-экономическое планирование заключается в определении целей, задач, приоритетных направлений развития муниципального образования в планируемом периоде, параметров его социально-экономического развития и определении источников ресурсов для их достижения. Цели и задачи формализуются в виде значений социально-экономических результатов, которых муниципалитет намерен достичь в планируемом периоде.
Состав, структура, порядок формирования и применения документов социально-экономического планирования определяются муниципалитетом самостоятельно, но в рамках исполнения установленных правовых норм. Социально-экономическое планирование развития муниципального образования осуществляется с помощью таких основных документов как стратегия социально-экономического развития, прогноз социально-экономического развития, долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, планы мероприятий по достижению целей и задач в планируемом периоде.
Между документами социально-экономического, бюджетного и территориального планирования существует тесная и постоянная связь в ходе их реализации.
Такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией.
В настоящее время возрастает роль социально-экономического стратегического планирования.
Социально-экономическое стратегическое планирование в соответствии с ФЗ №172 осуществляется с помощью следующих основных документов:
1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;
2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;
4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;
5) муниципальная программа.
Следует отметить, что по совокупности концепции, стратегии, программы, планы и проекты, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении.
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования - это - документ, в котором определены цели, задачи планируемого периода, приоритеты развития МО в планируемом периоде и др. Информацию о стратегиях развития муниципальных образований можно получить на сайтах муниципальных образований.
План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования - это план мероприятий по достижению целей и задач в планируемом периоде.
Прогноз социально-экономического развития МО – система научно обоснованных количественных и качественных характеристик темпов и пропорций развития МО, динамики и структуры производства товаров и услуг,
демографических и социальных показателей, баланса ресурсов производства и потребления в планируемом периоде. При этом наиболее распространенным видом прогнозов стали краткосрочные (годовые) и среднесрочные (трехлетние) прогнозы. Затем применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобретает все большую актуальность в процессе управления развитием в различных сферах деятельности. В последние годы в нашей стране резко возрос интерес к муниципальному планированию, что является логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в конце 1990-х – начале 2000-х годов.
Программы могут быть:
- долгосрочные целевые программы (ДЦП) – комплекс взаимоувязанных по срокам реализации, исполнителям, ресурсам программных мероприятий,
направленных на решение проблем системного характера в планируемом периоде; ДЦП являются инструментом межведомственного достижения поставленных целей и задач;
- ведомственные целевые программы (ВЦП) – утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (приоритетного расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих нормативных правовых актов); ВЦП являются инструментом планирования бюджетных средств субъекта бюджетного планирования.
Основные документы социально- экономического планирования МО, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ
1) прогноз социально-экономического развития (Ст. 173 БК РФ)
2) долгосрочные целевые программы (ДЦП) (Ст. 179 БК РФ)
3) ведомственные целевые программы (ВЦП) (Ст. 179.3 БК РФ)
Основные документы территориального и градостроительного планирования МО:
1) план реализации генплана (схемы) (Ст. 22, 26 ГрК РФ)
2) правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты Ст. 30 ГрК РФ
3) документация по планировке территории (Ст. 41 ГрК РФ)
Основные документы бюджетного планирования:
1) основные направления бюджетной и налоговой политики Ст. 184.2 БК РФ
2) прогноз социально-экономического развития (Ст. 173 БК РФ)
3) долгосрочные целевые программы (ДЦП) (Ст. 79, 179 БК РФ)
4) ведомственные целевые программы (ВЦП) (Ст. 179.3 БК РФ)
5) адресная инвестиционная программа (АИП) (Ст. 179.1 БК РФ)
6) трехлетний или годовой бюджет с трехлетним среднесрочным финансовым планом Ст. 15, 169, 174 БК РФ
Основные документы планирования развития систем коммунальной инфраструктуры
1) Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 г. 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса);
2) Инвестиционные программы организаций (разрабатываются по заданиям от органов МСУ в соответствие с ПКРСКИ)
3.3. Организация планирования муниципального образования
Планирование - это одна из функций муниципальных органов. Планирование затрагивает все сферы муниципальной системы (обслуживание населения муниципального образования; бюджетный процесс; науку и культуру и др.) и обеспечивает эффективное использование финансовых, трудовых и иных ресурсов.
В настоящее время существует множество определений планирования. Планирование является средством регулирования экономики МО. Планирование предполагает определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности.
Планирование разделяется на следующие последовательные стадии:
- разработка плана;
- организация осуществления плана;
- контроль за выполнением составленного плана (здесь вступает в силу метод контроля в деятельности муниципальных органов).
Основные принципы разработки планов являются:
- непрерывности планирования;
- субсидиарности;
- системности и комплексности;
- адаптивности;
- единого экономического и социального пространства;
- баланса интересов органов власти, бизнеса и населения.
В общем виде система планирования МО представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач, текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в соответствии с целями администрации на основе анализа ситуации, прогнозных оценок ее развития, возможных ресурсов.
Основной целью планирования социально-экономического развития муниципальных образований является формирование комплекса прогнозных, плановых и постплановых документов, обеспечивающих согласованную деятельность всех субъектов территориального управления, направленную на удовлетворение (реализацию) общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества, а также создание благоприятных условий для жизни и ведения хозяйственной (экономической) деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования.
Цели и задачи формализуются в виде значений социально-экономических результатов, которых муниципалитет намерен достичь в планируемом периоде. Количественные и качественные значения параметров развития муниципалитета устанавливаются в документах планирования, которые после утверждения в установленном порядке превращаются в обязательства муниципального образования.
Состав, структура, порядок формирования и применения документов социально-экономического планирования определяются муниципалитетом самостоятельно, но в рамках исполнения установленных правовых норм.
Параметры развития муниципалитета формализуются в документах планирования в виде определенных значений показателей, характеризующих экономическое и социальное положение муниципалитета в результате реализации планов. Перечень показателей для социально-экономического планирования муниципальные образования также вправе устанавливать самостоятельно.[1]
При этом следует учесть, что часть показателей социально-экономического развития являются объектом государственного статистического наблюдения, по которым органы местного самоуправления обязаны предоставлять в установленном порядке отчеты в территориальные органы государственной статистики. Следовательно, целесообразно в документах социально-экономического планирования формировать цели и задачи планируемого периода с использованием наблюдаемых параметров.
Цели и задачи формируются на основе анализа и оценки социально-экономической ситуации в муниципалитете и выбранной стратегии развития.
Цели и задачи, сформированные в рамках социально-экономического планирования, являются исходными данными для территориального планирования[2].
Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из которых является регламент местной администрации.
Основными элементами системы планирования муниципального образования являются:
1) участники планирования - главными участниками планирования являются органы управления МО.
2) документы планирования
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. 467-р «О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг. и плане мероприятий по реализации данной концепции» (раздел III, п. 5, подп. «Среднесрочное финансовое планирование», абз. 3) определена необходимость установления БК РФ положений, обязывающих органы местного самоуправления проводить правовое регулирование:
- процедур среднесрочного финансового планирования, включая конкретизацию целей, задач, видов и форматов планирования, перечней входных и выходных показателей, требований к исходной информации;
- порядка взаимодействия всех участников процесса среднесрочного финансового планирования;
- взаимосвязи между среднесрочным финансовым планом и программами социально-экономического развития на перспективу;
- порядка учета в процессе среднесрочного финансового планирования основных социально-экономических приоритетов территорий;
- процедур использования показателей среднесрочного финансового плана при подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год;
- порядка мониторинга исполнения показателей среднесрочного финансового планирования, корректировки указанных показателей.
При формировании системы социально-экономического планирования в МО следует учитывать нормы федерального и регионального законодательства в части социально-экономического планирования, прогнозирования, применения программно-целевого метода управления и межбюджетных отношений. Например, элементы системы социально-экономического планирования на федеральном уровне определены в Федеральном законе Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Выделяются три основных организационных подхода к планированию социально-экономического развития муниципального образования.
1. Поручение муниципальной администрации. По существу это административный подход. Он предусматривает создание некой структуры, как правило, в штате городской администрации, которая целевым образом отвечает за создание плана и координацию деятельности остального сообщества по его реализации. Этот подход не очень приемлем, так как не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции.
2. Создание временной рабочей группы. Она может быть дистанцирована от администрации, но администрация, как правило, финансирует работу такой группы. Собирается группа только на время разработки и создания плана, а дальнейшим мониторингом занимается уже структура в администрации. По общим наблюдениям, такой вариант более применим к небольшим городам, у которых меньше ресурсов на содержание таких структур.
3. Заключение договора на разработку программы или стратегии силами сторонней организации (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т. п.). Существуют теории, согласно которым только внешние организации способны адекватно заниматься разработкой планов и сопровождением их выполнения. Этот вариант оптимален, но применение на практике сдерживается недостатком ресурсов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов в условиях неоформленной в виде научной дисциплины системы планирования требует от разработчиков значительных исследовательских усилий, а от заказчиков в лице местной администрации существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.
В качестве первого шага на пути организации местного социально-экономического развития обычно рекомендуется создание временной рабочей группы как своего рода компромисс между необходимостью соблюдать принципы открытости и относительной независимости при планировании и реальными возможностями большинства муниципалитетов. В дальнейшем на базе временной рабочей группы может сформироваться уже постоянно действующий экспертный центр, независимый от администрации.
Для сравнения несмотря на недостатки первого варианта, в США доминирует именно он. Об этом свидетельствуют результаты исследования, проведенного в конце прошлого века в ряде американских городов. Опрашивались только те города, которые признали свои стратегии развития успешными. Чуть меньше половины опрошенных доверили большую часть работы по организации планирования своего развития административным структурам. И лишь в 15% этой деятельностью занимались преимущественно частные структуры.
Во многом это связано с относительной дешевизной данного способа организации планирования муниципального социально-экономического развития. Малым городам сложнее выделить бюджетные средства на привлечение специалистов извне. В то же время существующие в американском обществе традиции открытости местных администраций избавляют от многих проблем, сопутствующих первому типу организации планирования местного социально-экономического развития.
Конкретные формы организации процесса разработки и принятия продуктов муниципального социально-экономического планирования могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету, все зависит от уровня организации деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства, принятых в муниципальном образовании процедур, характера самих документов планирования (стратегия, комплексная программа, целевые муниципальные программы и т. п.).
Системный подход к организации планирования предполагает регулярное сопровождение системы планирования, включая своевременное внесение необходимых корректив в документы планирования. Разработка и принятие стратегии, безусловно, требует дальнейших шагов по формированию программ и проектов развития. В целом система планирования это лишь инструмент организации процесса развития. Взаимодействие различных участников этого процесса внутри си-стемы также требует «отладки» и организации.
3.4. Легитимация и легализация документов планирования
Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие/утверждение в установленном порядке) документов планирования.
Легитимация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] предусмотрены такие формы гражданского участия в местном самоуправлении, как местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из названных форм – местному референдуму и публичным слушаниям.
На местный референдум могут выноситься особенно важные и принципиальные вопросы развития муниципального образования, при этом принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования[4]. То есть, в случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность.
Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае, публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ, всем заинтересованным лицам.
Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования[5].
[1]Постановлением Госкомстата от 9 января 1998 г. № 2 утверждена Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение МО
[2]Часть 2 ст. 20 и ч. 3 ст. 24 ГрК РФ определяют, что подготовка документов территориального планирования осуществляется «с учетом комплексных программ развития»
[3]Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 22, 25, 28, 29, 30, 31
[4]Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 22, ч. 7
[5] Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 35, ч. 10, п. 4
|
|
|
