Статья 2. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

Система правового обеспечения сферы СКСТ.

Роль права в обеспечение социально-культурного сервиса и туризма. Многообразие действующих в туризме нормативно-правовых актов. Законодательные акты общего значения. Конституция РФ. Законы, относящиеся к специальному законодательству по вопросам туристской деятельности. Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Нормативные документы различных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты субъектов РФ. Международные правовые акты. Недостатки и направления совершенствования действующего законодательства о туристской деятельности.

 

 

Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической деятельности большинства государств, а тури­стская индустрия — неотъемлемым элементом потребительских мо­делей и социального поведения значительной части населения.

Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в России, повышения его социально-экономической эффективности и значимости для граждан, общества и государства является форми­рование законодательства РФ с учетом современного мирового опы­та, а также традиций отечественного права.

В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее также — Закон о туризме), который сыграл важную роль в становлении туризма в России. За­кон легализовал экономические отношения в сфере туризма, уста­новил правила поведения участников туристского рынка, принци­пы государственной политики.

За последние годы в этот Закон неоднократно вносились изменения и поправки с целью дальнейшего развития туризма с уче­том принципов Всемирной торговой организации, нормативных правовых документов СНГ и Европейского союза. Особое значение имеют последние изменения, внесенные Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ, в частности глава «Финансовое обеспечение», вступающая в силу с 1 июня 2007 г. Но, несмотря на то, что вопрос введения финансовых гарантий обсуждается уже давно и не­обходимость их разработки и внедрения продиктована требованиями международного законодательства, при принятии поправок в Закон о туризме не удалось избежать противоречий, неясностей и неурегулированности некоторых аспектов. Практика применения новых норм Закона о туризме еще продемонстрирует все несовершенства законодательства. К сожалению, такова российская действитель­ность. Законы принимаются для народа с целью защитить их права и законные интересы, а работают «против» народа — как следствие поправок многие опасаются повышения цен на туристские путевки и передела туристского рынка в России.

Несмотря на большой потенциал России как крупного турист­ского центра, среда правового регулирования этой сферы до сих пор недостаточна. Это может быть объяснимо как слабой урегулированностью этих отношений Законом, так и отсутствием гармонизации национального законодательства с международными стандартами. Теоретическая нерешенность данного вопроса сказывается на каче­стве и эффективности юридической работы.

Проблемы развития правового регулирования туристских отно­шений в Российской Федерации, унификации норм российского ту­ристского законодательства в соответствии с международными стан­дартами были и остаются актуальным вопросом, требующим даль­нейшего изучения и исследования.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»:

Статья 2. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных норма­тивных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Россий­ской Федерации, регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить настоящему Федеральному закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

Содержащиеся в других законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие туристскую деятельность, не должны проти­воречить настоящему Федеральному закону.

С начала 90-х гг. Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туриз­ма становится разработка современного, всеобъемлющего законо­дательства с учетом норм международного права и законодательств наших ближайших соседей — стран СНГ и Европы.

Высказывается мнение, что с принятием Закона о туризме в 1996 г. образовалась самостоятельная отрасль — законодательство о турист­ской деятельности. Здесь следует обратить внимание на различие по­нятий «отрасль законодательства» и «отрасль права». В теории госу­дарства и права соотношение системы права и системы законодатель­ства — одна из трудных научных и практических проблем. В нашем случае под отраслью законодательства следует понимать упорядочен­ное множество нормативных актов, обусловленное потребностями социального управления, жизнедеятельности общества. Под пред­метом законодательного регулирования понимают процессы, явле­ния и отношения, отличающиеся: а) высокой социальной значимо­стью их для общества, государства и гражданина; б) стабильностью; в) первично-нормативным регулированием; г) предопределенностью конституцией; д) правомочностью субъекта законодательной дея­тельности (Ю.А. Тихомиров). Туристская деятельность удовлетво­ряет всем перечисленным требованиям с небольшими оговорками. А вот говорить о туристском праве как отрасли права, отличающейся единством предмета и метода правового регулирования, не пред­ставляется возможным.

К сожалению, на сегодняшний день нет единой системы законодательства о туризме. Отдельные нормы, регулирующие отноше­ния в сфере туристской деятельности, содержатся в разных норма­тивных правовых актах различных отраслей права. Отсутствие сис­темности зачастую приводит к несогласованности, противоречиям требований в документах, к дублированию отдельных положений, их неопределенности.

Актуальность проблемы создания современного и всеобъемлюще­го законодательства в соответствии с международными нормами не раз подчеркивалась на научно-практических конференциях и была отражена в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г., в Соглашении о сотрудничестве в области ту­ризма, заключенном в рамках СНГ 23 декабря 1993 г.

Одним из требований предмета законодательного регулирова­ния является предопределенность явлений, процессов и отношений Конституцией РФ как Основным законом государства, обладающим высшей юридической силой. Текст Конституции Российской Феде­рации не содержит слова «туризм». Однако нельзя сказать, что она не касается этих вопросов.

Конституция РФ формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства в области туризма. Его развитие было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабо­чего времени и установления в законодательстве ежегодных опла­чиваемых отпусков (ст. 37). В то же время право на отдых посредст­вом занятия туризмом не может быть реализовано без конституци­онных положений о свободе передвижения (ст. 27): каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жи­тельства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую федерацию.

Вместе с тем право на туризм вытекает также из иных конститу­ционных норм. При совершении туристской поездки граждане мо­гут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст. 44). Неотъемлемым условием туризма являются качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42). Право на туризм не может быть обеспечено без гарантий. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61).

Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым удовлетво­ряющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимате­лей невозможно представить современный туристский рынок. Сво­бодная экономическая деятельность данных субъектов обеспечива­ется ст. 8 и 34 Конституции РФ о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Таким образом, феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями за­конодательства. Специфика правового регулирования отношений в сфере туризма заключается в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т.д.).

Именно поэтому следующим нормативно-правовым актом, со­ставляющим законодательную основу туризма, стал Гражданский ко­декс РФ, часть первая которого введена в действие с 1 января 1995 г., а часть вторая — с 1 марта 1996 г. Данный Кодекс определяет основ­ные права и обязанности предпринимателей, обеспечивает и защи­щает экономические и личные права граждан, устанавливает прави­ла об имущественном и рыночном обороте, регламентирует систему туристского предпринимательства, правоприменительных и дого­ворных отношений в сфере туризма.

Гражданский кодекс РФ дал толчок для обновления и разви­тия законодательства России, в том числе и в области туристской деятельности. Становилось очевидным, что туризм не может осу­ществляться вне правовых норм. Слабое правовое обеспечение туристской экономики порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. Поэтому главной проблемой в российском ту­ризме стала необходимость принятия федерального закона о ту­ризме, проекты которого начали активно разрабатываться уже в начале 1990-х гг. Однако формирование правовой базы началось не с закона.

24 апреля 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополни­тельных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфе­ре туризма». Впервые было заявлено: «Признать одной из приори­тетных задач государства — поддержку развития туризма в Россий­ской Федерации».

Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Кон­цепция реорганизации и развития туризма в Российской Федера­ции. В Концепции дан анализ состояния сферы туризма, намечен ряд мер по активизации государственной политики, по созданию нормативно-правовой базы, соответствующей мировой практике, а также правовых, организационных и экономических основ фор­мирования в России современной, конкурентоспособной индуст­рии туризма.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», которая положила начало фактическому государственному регули­рованию туристской деятельности, определила основные направле­ния развития туристской отрасли в стране.

Программа определила сроки и этапы ее реализации. Первый этап (1995— 1998 гг.) — формирование нормативно-правовой базы разви­тия туризма, решение организационных вопросов, реклама и инфор­мация о туристском продукте, кадровое и научное обеспечение ту­ризма. Второй этап (1998—2005 гг.) — завершение работы по созда­нию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, проведение широкомасштабной рекламной кампании по продвиже­нию российского туристского продукта на мировом рынке.

В дальнейшем на основе этих актов 11 июля 2002 г. Распоряже­нием Правительства РФ была одобрена Концепция развития туриз­ма в Российской Федерации на период до 2005 г.

При реализации первого этапа Федеральной целевой программы был принят ряд важных нормативных правовых актов. Среди них основополагающую роль играет Закон о туризме 1996 г. Возвраща­ясь к истории создания этого Закона, следует отметить, что первый проект должен был рассматриваться 12 декабря 1993 г. Верховным Советом РФ. В его подготовке участвовали многие видные специа­листы. Но законопроект рассмотрен не был в силу драматических событий 3 октября. В новом составе Государственной Думы 1995 г. был создан Комитет по туризму и спорту, который возглавил депу­тат А. И. Соколов. Из представителей туристской общественности была сформирована группа из 10 экспертов от туристской отрасли, которые и подготовили проект ныне действующего Закона, кото­рый стал крупной вехой в работе по развитию туристского законо­дательства в России.

С момента принятия Закона изменились экономические усло­вия, сформировались новые правовые принципы и положения, воз­никла необходимость принятия усовершенствованного закона. Не­сколько раз были предприняты попытки внесения поправок в За­кон. Последние из них были приняты в 2007 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о тури­стской деятельности в Российской Федерации».

В Законе о туризме понятие «законодательство» используется в широком смысле, т.е. оно включает как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Закон о туризме рассматривает законодательство о туристской Деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Отсутствие понятия «туризм» в ст. 71 и 72 Кон­ституции РФ толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительно­го ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ).

Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации», как уже указывалось, от­носит туризм к социальной сфере, т.е. предмету совместного веде­ния Центра и регионов (подп. «е» ст. 72).

В то же время в законодательство РФ о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс РФ. В отличие от российского за­кона Гражданский кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской дея­тельности (ст. 2). И это абсолютно правильно. Ведь помимо посеще­ний памятников истории и культуры, туристских поездок туризм — это «торговля услугами», которая включает не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой и с поставщиками услуг. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми договорами, а поскольку гражданское законодательство (в любом его значении) в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ есть сфера исключительного ведения Российской Федерации, регулирование «торговли туруслугами» законами субъ­ектов недопустимо.

Поскольку турист является потребителем определенных услуг, его права, естественно, должны охраняться законодательством о защите прав потребителей. От наиболее существенных нарушений потреби­телей (в том числе и потребителей туристских услуг) защищают нор­мы административного и уголовного законодательства. В Уголовном кодексе РФ содержится специальная статья, которая устанавливает ответственность за обман потребителей. Нормы, предусматриваю­щие ответственность за нарушение прав потребителей, содержатся и в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобре­сти или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в со­ответствии с Гражданским кодексом РФ, а также правами, предостав­ленными потребителю Законом РФ «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

Таким образом, правоотношения между заказчиком и исполни­телем туристских услуг регулируются также нормами Закона РФ «О защите прав потребителей», который состоит из преамбулы, где даются определения основных понятий, используемых в данном За­коне, а также из четырех глав. Отношения, вытекающие из догово­ра об оказании туристских услуг, регулируются гл. I «Общие поло­жения» и гл. III «Защита прав потребителей при выполнении работ (оказании услуг)». Вопросов о механизмах защиты прав потребите­лей туристских услуг непосредственно касается также гл. IV «Госу­дарственная и общественная защита прав потребителей».

Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей»: если стандартом предусмотрены обязательные требования к ка­честву услуги, исполнитель обязан передать потребителю услугу, соответствующую этим требованиям (ст. 4);

защита прав потребителей осуществляется судом. Порядок рас­смотрения судами дел по спорам о защите прав потребителей уста­новлен в Гражданском процессуальном кодексе РФ (п. 1 ст. 17).

В соответствии с п. 4 ст. 3 ГК РФ на основании и во исполнение Гражданского кодекса РФ, иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, в том числе и о защите прав потреби­телей. В частности, в соответствии со ст. 38 Закона РФ «О защи­те прав потребителей» Правительство РФ вправе утверждать пра­вила бытового и иных видов обслуживания потребителей (правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг).

В настоящее время действуют четыре нормативных правовых акта, имеющих отношение к туризму: Правила оказания услуг по реализации туристского продукта (постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. №452Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации (постановление Правительст­ва РФ от 15 августа 1997 г. № 1025); Правила предоставления гости­ничных услуг в Российской Федерации (постановление Правитель­ства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490); Правила оказания услуг обще­ственного питания (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036). Правила предоставления гостиничных услуг и услуг общественного питания применяются при оказании соответствую­щих услуг на территории Российской Федерации как в составе ту­ристских услуг, так и самостоятельно.

Правила бытового обслуживания населения в Российской Фе­дерации распространяются на отношения, вытекающие из двух ви­дов договоров, предусмотренных Гражданским кодексом РФ: дого­вора бытового подряда и договора возмездного оказания услуг. Та­ким образом, в соответствии со ст. 779 ГК РФ названные Правила бытового обслуживания населения распространяются на оказание туристских услуг.

Поскольку законодательные акты изменяются и дополняются не слишком часто и, кроме того, в принципе не могут урегулировать все возможные ситуации, возникающие на практике, некоторые госу­дарственные органы в Российской Федерации наделены правом да­вать официальные разъяснения по соответствующим вопросам, тол­ковать нормы, вызывающие споры.

Согласно п. 2 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» фе­деральный антимонопольный орган дает официальные разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов Россий­ской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. На основании и во исполнение данной нормы Го­сударственный антимонопольный комитет (ГАК РФ) приказом от 20 мая 1998 г. утвердил разъяснения «О некоторых вопросах, свя­занных с применением Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей».

В названных разъяснениях ГАК РФ расшифровываются многие важные термины, содержащиеся в законодательстве, регулирующем защиту прав потребителей, даются комментарии в связи с несоот­ветствием некоторых нормативных актов, действующих на терри­тории Российской Федерации, Гражданскому кодексу РФ, фикси­руется официальная позиция по вопросам исполнения сторонами договора своих обязательств и наступления ответственности за их нарушение.

Давать руководящие разъяснения для судебных органов име­ет право Верховный Суд РФ. Большое значение для практики рассмотрения судами дел по вопросам защиты прав потребителей имеет Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей». В нем даются разъяснения по поводу сферы применения Закона РФ «О защите прав потребителей», соотношения его отдельных норм с нормами ГК РФ и других законодательных актов, раскрывается смысл некоторых положений данного Закона. При рассмотрении споров о компенсации морального вреда, причиненного наруше­нием прав потребителей, суд должен руководствоваться также По­становлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. «О некоторых вопросах применения законодательства о компенса­ции морального вреда».

 

Чтобы зримо представить все многообразие действующих законодательных и иных нормативных актов в сфере туризма необходимо их систематизировать. В этих целях нормативные правовые акты (НПА) можно классифици­ровать по их юридической силе следующим образом:

 

 

НПА РФ

— Конституция РФ и Федеральные законы

— Указы Президента РФ

— Постановления палат Федерального Собрания РФ

— Постановления Правительства РФ

— Указания и распоряжения Федерального агентства по туризму

— Нормативные акты других министерств и ведомств (в части касающейся): Минфина, Мин. Здравоохранения, Федеральной таможенной службы, Госстандарта и др.

Международные акты

—Международные договоры и межправительственные соглашения

—Международные конвенции

— Рекомендательные акты ВТО

— Рекомендательные акты ЕС

— Решения (декларации) международных конференций по туризму

— Рекомендательные акты Совета стран-участников СНГ

— Рекомендации других международных организаций

Все многообразие нормативных правовых актов в сфере туриз­ма представлено в сводной таблице туристского законодательства в РФ (в конце лекции).

Рассмотрим более подробно каждую группу нормативных актов, регулирующих туристскую сферу.

К федеральным законам относится достаточно многочисленная группа актов выс­шей юридической силы, регулирующих широкий спектр общественных отношений в сфере туризма.

Все федеральные законы можно разделить на 2 большие группы.

I группу составляют следующие законодательные акты общего значения.

Конституция РФ - закон, принятый всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Он закрепил основные права и свободы человека и гражданина, важные для сферы туризма, в том числе: право свободно передвигаться, выбирать место пребы­вания и жительства (ст. 27): право на отдых (ст. 37), право на охрану здоровья, в свя­зи с чем в РФ...поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ст. 41). В Конституции РФ за­крепляется также гарантия государства обеспечивать своим гражданам защиту и по­кровительство за пределами РФ (ст. 61).

ФК3 «О правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. Данный нор­ный акт закрепляет обязанности Правительства, непосредственно или опосредованно касающиеся сферы туризма (по обеспечению свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств), а также защиты интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14). Кроме того, в соответствии с данным НПА Правительство принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (ст. 16); обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ (ст. 17).

Гражданский кодекс РФ. Он применяется в гражданско-правовом регулировании различных форм деятельности, в том числе туристской. В нем закрепляются базовые принципы гражданского права, понятие и признаки юридического лица, иные организационно-правовые формы юридических лиц, которые могут применяться в том числе и в туристкой сфере. В Гражданском кодексе РФ сформулированы общие положения о договоре в специальном подразделе Общей части обязательственного права, куда включены статьи определяющие понятие, условия и виды договоров. Эти нормы являются основополагающими при реализации туристского продукта.

ФЗ «О защите прав потребителей» от 7.02.1992 г. (в ред. Федеральных законов от 09.01.1996 N 2-ФЗ, от 17.12.1999 N 212-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ,от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ,от 21.12.2004 N 171-ФЗ, от 27.07.2006 N 140-ФЗ,от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 25.11.2006 N 193-ФЗ)

Он регулирует отношения, возникающие между потребителями и исполнителями туруслуг, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), государственную и общественную защиту интересов потребителей, а также определяет механизм реализации их прав.

Закон РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 18.07.98 N 110-ФЗ, от 24.06.99 N 118-ФЗ, от 10.01.2003 N 7-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 15.06.2006 N 89-ФЗ, от 18.07.2006 N 121-ФЗ, от 30.12.2006 N 266-ФЗ, от 10.01.2007 N 4-ФЗ) регулирует основные вопросы туристских формальностей, включая паспортный, визовый, таможенный и санитарный контроль туристов.

К федеральным законам общего характера относятся также Таможенный кодекс РФ; Закон РФ «О Государственной границе РФ», Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и некоторые другие, которые регулируют различныe стороны общественных отношений, касающихся сферы туризма.

I I группу составляют следующие федеральные законы, относящиеся к специальному законодательству по вопросам туристской деятельности.

ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» от 24 ноября 1996 г. № 132 (в ред. Федеральных законов от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 05.02.2007 N 12-ФЗ).

В нем закрепляются базовые понятия, используемые в сфере туриз­ма, основные виды туризма. Закон отражает роль туризма в экономике России, закреп­ляет принципы государственного регулирования туристской деятельности, цели, при­оритетные направления и способы государственного регулирования сферы туризма, регулирует процесс финансового обеспечения.

ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. №184-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 01.05.2007 N 65-ФЗ).

Данный закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и испол­нении на обязательной и добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выпол­нению работ или оказанию услуг (в т.ч. туристских), оценке соответствия.

Важное место в правовом обеспечении туризма занимают подзаконные акты. Прежде всего это Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Их действие распространяется на всю территорию страны и на весь круг лиц. По юриди­ческой силе они следуют за законами.

Важной группой подзаконных актов, регулирующих сферу туризма, являются нормативные документы различных министерств и ведомств. К ним можно отнести нормативные акты Министерства экономического развития и торговли РФ, Мини­стерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства транспорта и связи РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федеральной службы по техническому ре­гулированию и метрологии и других государственных учреждений.

Источниками национального законодательства по вопросам регулирования ту­ристской деятельности являются также нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся как законы субъектов РФ, так и подзаконные акты, принимаемые исполнительными органами этих субъектов.

В том, что касается другой большой группы HПA— международных правовых актов — то здесь целесообразна следующая систематизация.

К первой группе этих нормативных правовых актов относят международные договоры и межправительственные соглашения Российской Федерации с иностранными государствами в области сотрудничества и партнерства в сфере туризма и путешествий. Так, с 1993 по 2007 годы соглашения в области туризма были подписаны с Австрией, Аргентиной, Албанией, Бельгией, Болгарией, Венгрией, Вьетнамом, Грецией, Египтом, Испанией, Израилем, Италией, Кубой, Китаем, Кипром, Литвой, Мальтой, Монголией, Норвегией, Польшей, Румынией, Словакией. Турцией, Туркменистаном, Францией, Финляндией, Эстонией, ЮАР и другими.

Вторую группу составляют международные конвенции, т.е. акты предметно-регулирующего характера, устанавливающие правила, признанные соответствующими государствами. К таким конвенциям, например, относятся:

— Международная конвенция по контракту на путешествие;

— Международная гостиничная конвенция касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и туроператорами;

— и другие.

Третью группу составляют резолюции международных организаций, таких как ООН, специализированных учреждений системы ООН, например Всемирной туристская организации (ВТО), иных международных туристских организаций. К ним относятся, например:

— Общая резолюция Римской конференции ООН по международному туриз­му и путешествиям 1963 г.;

— Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.

— Документ Акапулько Всемирного совещания по туризму 1982 г.;

— и другие.

Четвертую группу составляют рекомендательные акты Всемирной туристской организации (например, рекомендации ВТО по упрощению туристских формальностей).

В общем плане следует знать, что в соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Кроме вышеназванных существует еще один источник нормативно-правового ре­гулирования туристской деятельности — материалы судебной практики (источниками права не являются!!!). К ним отно­сятся соответствующие Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Они публикуются в специальных тематических сборниках и выполняют функцию прецедентного права для регулирования сферы туризма.

Статья 1 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»:

1.В любой деятельности самым актуальным является вопрос дефини­ций, позволяющих адекватно толковать предмет, объект, условия сдел­ки, принципы и положения нормативных актов. Разночтения в толко­вании применяемых терминов могут иметь самые неблагоприятные последствия в практических действиях субъектов туристской деятель­ности. Именно поэтому первая статья Закона о туризме посвящена ос­новным понятиям в туризме. Нужно отметить, что споры вокруг тури­стской терминологии ведутся уже давно. Неоднократно вносились по­правки, выдвигались различные версии и трактовки ключевых понятий. Особая коллизия связана с двумя терминами «туристский» и «туристи­ческий». Всем нам привычно и удобно употреблять в разговорной речи термин «туристический». Такой же термин упоминается в Гражданском кодексе РФ. В то же время туристская терминология регламентирована государственными стандартами РФ — действующие ГОСТ-Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание», ГОСТ-Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования». Официальное и окончательное закрепление определения «туристский» произошло в 1996 неприняти­ем Закона о туризме, ст. 22 которого говорит о необходимости привес­ти все иные нормативные правовые акты в соответствие с данным За­коном. Нужно также помнить, что только использование «туристской путевки» как бланка строгой бухгалтерской отчетности, утвержденно­го Минфином России, позволяет туристским фирмам осуществлять расчеты с населением без кассового аппарата. Но, тем не менее, мно­гие люди, в том числе и специалисты в туризме, продолжают использо­вать термин «туристический». В связи с этим некоторые авторы, в ча­стности М.Б. Биржаков, предлагают внести в Закон статью, в которой бы термины «туристский» и «туристический» приравнивались в значе­нии и влекли бы равные правовые последствия.

2.Закон о туризме гласит: «Туристская деятельность — туропера­торская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий».

Попытаемся проанализировать отдельные мнения. Некоторые специалисты понимают туристскую деятельность как деятельность по оказанию туристских услуг. Туристская услуга — деятельность, направленная на удовлетворение потребностей туриста непосред­ственно в рамках проходящего тура (например, услуги по размеще­нию, питанию, перевозке и т.д.). «Деятельность по организации пу­тешествий и деятельность по оказанию туристских услуг — понятия разные. Туристская деятельность — это профессиональная деятель­ность физических и юридических лиц по организации путешествий, в которой туристическая фирма выступает организатором путеше­ствия, но никак не исполнителем услуг, входящих в такое путешест­вие. Это замечание очень важное, ибо необходимо с самого начала отделить собственно туристскую деятельность как деятельность по организации путешествия от деятельности по оказанию туристских услуг. Под последней чаще всего понимают деятельность предпри­ятий туристской индустрии.

Деятельность по организации путешествий — это деятельность, при которой турист (заказчик) получает с помощью туристической фирмы (исполнителя) права требования на оказание услуг по пере­возке, размещению в гостинице (аренда), по питанию и т.д. Таким образом, туристическая фирма не может являться исполнителем этих услуг в рамках туристской деятельности.

Представляется, что оказание туристских услуг не регулирует­ся нормами законодательства о туристской деятельности, так как к ней не относится. Туристская деятельность и туристские услуги схожи только в том, что в обоих случаях речь идет о предпринима­тельской деятельности, которая регулируется гражданским законо­дательством. Напомним, согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, вы­полнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированны­ми в этом качестве в установленном законом порядке. «Туристская деятельность, — отмечает Е.Л. Писаревский, — подпадает под дей­ствие гражданского законодательства, которое регулирует отноше­ния между лицами, осуществляющими предпринимательскую дея­тельность, и соответственно на нее распространяются все общие по­ложения и принципы предпринимательства».

Значит, «туристская деятельность» — это вид предприниматель­ской деятельности по организации путешествий, т.е. по формиро­ванию, продвижению и реализации турпродукта.

3. Туристская индустрия

Туристская деятельность в общем случае единообразно опреде­ляется как деятельность туристов, организаторов туризма и государ­ства. Однако собственно туристские услуги оказываются совершен­но другой категор

12Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: