 |
Способы регулирования государственного долга
|
|
|
|
Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы. Поэтому законодательством предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию.
В законе о бюджете ежегодно утверждаются предельные объемы государственного внутреннего, внешнего долга и пределы внешних заимствований. Общие требования к предельным объемам внешних заимствований Российской Федерации таковы: заимствования не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. При этом Правительство вправе осуществлять займы сверх установленного лимита, если это не приводит к превышению предельной величины долга и позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Максимальный объем долга субъекта федерации и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Законом о федеральном бюджете на 2003 год были установлены следующие предельные величины государственного долга (на 1 января 2004 года):
внутренний долг Российской Федерации – не более 842,1 млрд. рублей (6,5% от ВВП);
внешний долг Российской Федерации – 123,7 млрд. долларов США или 103,1 млрд. евро (около 30% ВВП) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Министерству финансов в 1998–1999 годах за счет средств Центрального банка в иностранной валюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ;
|
|
|
внешний долг иностранных государств (кроме стран-членов СНГ) перед Россией – 75,1 млрд. долларов США (менее 20% ВВП);
внешний долг государств-участников СНГ перед Россией – 3,3 млрд. долларов (менее 1% ВВП);
Верхний предел внешних заимствований Российской Федерации в форме несвязанных финансовых кредитов был установлен в размере 1,29 млрд. долларов.
Эмиссию государственных ценных бумаг можно проводить только в том случае, если законом о бюджете утверждены предельные размеры государственного долга и объема заемных средств, используемых для финансирования бюджетного дефицита. Для субъектов федерации предельный объем заемных средств, направляемых на покрытие дефицита, не должен быть больше 30% от объема доходов регионального бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня и займов, привлеченных в текущем году). Для муниципальных образований это ограничение составляет 15% от доходов местного бюджета.
Законодательство не только ограничивает общую величину государственного долга и займов. Отдельные его положения касаются регулирования расходов по обслуживанию долговых обязательств. Хотя органы власти регионов и муниципальных образований используют полномочия по управлению своими долгами самостоятельно, задачей федеральных властей является контроль за эффективностью управления финансами нижестоящих уровней. Если при исполнении регионального бюджета затраты на обслуживание долга субъекта федерации превысили 15% от общей суммы его расходов, и при этом субъект федерации сам не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, федеральное правительство вправе назначить ревизию бюджета, а также передать его исполнение под контроль Министерства финансов. Схожая процедура может применяться органами власти субъекта федерации по отношению к муниципальным образованиям.
|
|
|
Для того, чтобы обеспечить контроль над долговой политикой государства, парламент страны вместе с проектом бюджета рассматривает и утверждает программы государственных внешних и внутренних заимствований. Эти программы оформляются в виде приложений к закону о бюджете.
Программа государственных внешних заимствований представляет собой перечень внешних займов бюджета на очередной год. В ней указывается цели займов, их источники, сроки возврата; общий объем привлекаемых средств; средства займа, использованные до начала года и объем заимствований в данном году. Программа включает договоры не только о новых займах. В ней в обязательном порядке отражаются те соглашения, которые были заключены ранее и не утратили своей силы.
В программе внешних заимствований должны быть отдельно предусмотрены все займы и гарантии, величина которых превышает сумму 10 млн. долларов США на весь срок займа. Такие займы могут быть осуществлены правительством только после того, как программа будет законодательного утверждена. Договоры о заимствованиях и предоставлении гарантий в таком объеме подлежат ратификации.
Программа государственных внешних заимствований на 2003 год была принята в виде приложения 26 к закону о федеральном бюджете. В ней были отражены следующие виды поступления: несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные кредиты и займы. К программе прилагались 5 перечней:
источники привлечения несвязанных (финансовых) кредитов и займов. В их составе выделялись международные рынки капитала, на которых размещаются внешние облигационные займы, и Международный банк реконструкции и развития (заем на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов);
кредиты (займы) международных финансовых организаций. Перечень включал 43 проекта, по каждому из которых указывались: наименование и номер проекта, источник привлечения заимствования; цель заимствования; направления использования кредитов (займов); получатели средств, дата погашения основного долга; сумма заимствования; использование средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; а также организация или орган, предоставившие гарантию;
|
|
|
кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и фирм. В нем отражены: конечный получатель средств; цель заимствования и направления использования; сумма заимствования; оценка объема использованных средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; и организация (орган, третье лицо), предоставившая гарантию по возврату средств в федеральный бюджет;
гарантии от некоммерческих рисков, выдаваемые в 2003 году под гарантии МБРР;
суверенные гарантии, выдаваемые в 2003 году по проектам, финансируемым Европейским банком реконструкции и развития.
Помимо детального плана привлечения средств из зарубежных источников, законодательному утверждению подлежит программа займов внутри страны. Программа государственных внутренних заимствований – это перечень внутренних займов соответствующего бюджета на очередной финансовый год по формам и видам заимствований. Проект программы составляется исполнительной властью и передается на рассмотрение парламента одновременно с проектом бюджета, и далее она утверждается как приложение к закону о бюджете.
В программе внутренних заимствований отражаются соглашения о займах, которые будут заключены в очередном году, а также все действующие договоры предыдущих лет. Программа содержит следующие основные разделы:
- государственные ценные бумаги (привлечение средств и погашение основной суммы задолженности)
- погашение иных долговых обязательств (векселей Министерства финансов, государственных долговых товарных обязательств, компенсация сбережений, исполнение государственных гарантий).
- отдельно показывается предоставление государственных гарантий, которое отражает объем неявных обязательств бюджета.
Чистые внутренние заимствования рассчитываются как разница между суммой привлеченных средств и погашенных обязательств (основной суммы задолженности по ценным бумагам и иных долговых обязательств). Они характеризуют дополнительный объем средств, проступивший в бюджет за счет выпуска займов.
|
|
|
Государственная гарантия – это способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, при котором государство-гарант дает обязательство полностью или частично отвечать за исполнение лицом, которому предоставляется гарантия, обязательства перед третьими лицами. Гарантия должна выдаваться в письменной форме, в противном случае она является недействительной. Государство несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Его обязательство перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия. При этом государство вправе потребовать от получателя гарантии полного возмещения той суммы, которая была уплачена третьему лицу.
Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. При этом обязательным условием является проверка финансового состояния получателя.
Примеры из экономической истории России и других стран (в том числе, Латинской Америки) показывают, что чрезмерные объемы выданных гарантий несут серьезную угрозу для бюджетной системы. Поэтому с принятием российского Бюджетного кодекса процедура их предоставления и учета была существенно упорядочена. Общая сумма гарантий учитывается в составе государственного долга как отдельный вид обязательств. Эти обязательства учитываются в особом порядке и не рассматривают как источник финансирования дефицита бюджета. Предельные объемы государственных гарантий (отдельно в национальной и иностранной валюте) утверждаются в составе закона о бюджете.
Так, в законе о федеральном бюджете на 2003 год предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований был определен в размере в размере 2,3 млрд. долларов США.
Законодательство требует ведения подробного учета выданных гарантий, их целей, сумм и сроков. В России эту функцию выполняет Министерство финансов. На основе такого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям, исполнении получателями своих обязательств и платежах государства по гарантиям. Гарантии, предоставляемые в национальной валюте, учитываются в составе программы внутренних заимствований. Предоставление гарантий для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в программе внешних заимствований.
Гарантии могут предоставляться не только федеральным правительством, но и нижестоящими уровнями государственной власти. Верхний предел гарантий, выдаваемых субъектом федерации и муниципальным образованием, должен утверждаться в соответствующем законе (или решении) о бюджете. В нем также должен содержаться перечень гарантий, предоставляемых на сумму более 0,01% расходов бюджета. Общая сумма выданных гарантий учитывается в составе долга субъектов федерации и муниципального долга.
|
|
|
Помимо регулирования внешней и внутренней задолженности государства перед другими лицами, важным элементом долговой политики является управление так называемыми внешними активами – государственными кредитами, предоставленными иностранным государствам, их юридическим лицам международным организациям.
Сведения о размерах и структуре долга зарубежных государств перед Россией (по видам обязательств и заемщикам) представляются Правительством в Государственную Думу в одновременно с проектом закона о бюджете на очередной год. Законодатели рассматривают и утверждают Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета, которая содержат перечень выдаваемых кредитов, их цели, наименование получателей, общий объем кредитов и сумму, которую планируется выделить в очередном году.
Программа предоставления государственных кредитов на 2003 год вошла в состав закона о федеральном бюджете в виде Приложения 27. В соответствии с ней плановый объем кредитов другим странам составил 800,5 млн. долларов США. Большинство из них являются долгосрочными, то есть имеют срок погашения более 10 лет. Основное направление предоставления кредитов – развитие атомной энергетики; на эти цели было запланировано выделить 476,6 млн. долларов. Наиболее крупными заемщиками у России в 2003 году являются Китай (40% от общей суммы кредитов), Вьетнам (25%) и Индия (14%), далее следуют Югославия и Молдова (7 и 6% соответственно).
Помимо программы государственного кредитования, в законе о бюджете утверждаются следующие показатели:
- суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
- размер долга иностранных государств на конец года;
- предельный объем государственных кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (государствам-участников СНГ);
- предельный объем кредитов, предоставляемых государствам-участникам СНГ.
Если договор о предоставлении государственного кредита предполагает увеличения предельного объема кредитов, определенного в законе о бюджете, то он может быть заключен только после внесения изменений в данный закон.
Лекция 12. Государственные внебюджетные фонды. Виды и характеристика
1. Понятие государственного внебюджетного фонда.
2. Государственный пенсионный фонд РФ.
3. Государственный фонд социального страхования РФ.
4. Государственный фонд обязательного медицинского страхования РФ.
5. Государственный фонд занятости населения РФ.
|
|
|
