 |
Характеристика отдельных принципов административного судопроизводства. 6 глава
|
|
|
|
Коллективное административное исковое заявление вправе подать две группы лиц:
1) граждане, являющиеся участниками административных или иных публичных правоотношений. Специального перечня дел административного судопроизводства, которые могли бы возбуждаться предъявлением коллективного административного искового заявления, в ст. 42 КАС не содержится. Таким образом, в КАС воспринят подход ст. 225.11 АПК, допускающей возможность предъявления группового иска по неограниченному кругу материально-правовых отношений;
2) другие лица в случаях, указанных в федеральном законе. Как следует из ч. 1 ст. 42 КАС, граждане могут предъявить коллективное административное исковое заявление в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц независимо от указания в федеральном законе.
Иные лица, например прокурор, государственные органы, общественные объединения, могут предъявлять групповые иски только в случаях, предусмотренных в федеральном законе. Например, согласно ч. 1 ст. 218 КАС не только гражданин, организация, но и иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
|
|
|
4. Условия для предъявления административного коллективного искового обращения. Данные условия являются критериями, позволяющими отличить спор, который может быть рассмотрен по правилам ст. 42 КАС, от спора, подлежащего рассмотрению только в общем процессуальном порядке, как соучастие.
Исходной посылкой для применения указанных условий должно быть понимание иной логики правил регулирования и рассмотрения дел по ст. 42 КАС, поскольку главным в групповом иске является стремление к консолидации требований всех лиц, которые могли бы войти в группу потерпевших от действий административного ответчика, для уравнивания их шансов на получение судебной защиты и консолидации их требований как в групповом, так и в исполнительном производстве. Иной подход, построенный на логике классического искового производства и основанный на взаимодействии "один истец - один ответчик", как представляется, здесь неприменим.
А. Многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со ст. 41 КАС. Согласно ч. 2 ст. 42 КАС поданный административный иск квалифицируется как коллективный, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию присоединилось не менее 20 лиц. Поэтому минимальное число обратившихся в суд лиц должно составлять 21.
Неопределенность числа членов группы означает, что на момент обращения в суд группа лиц насчитывает 21, однако характер предмета и оснований спора, возможности ответчика по нарушению прав потенциально большого круга лиц, наличие других условий, предусмотренных ч. 1 ст. 42 КАС, позволяют сделать вывод о том, что в процессе рассмотрения дела могут появиться новые члены данной группы с однородными по характеру требованиями и основаниями спора.
|
|
|
Б. Однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований. Это один из самых важных и значимых критериев группового иска оценочного характера, поскольку он определяет способ идентификации дела как относящегося к групповому производству.
Однородность предмета спора и оснований <1> как критерий означает, что все члены группы имеют совпадающие по характеру требования, однако это не значит, что все они связаны с административным ответчиком единым правоотношением. Например, согласно ч. 1 ст. 245 КАС граждане вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в случае, если результатами определения кадастровой стоимости затронуты их права и обязанности. В том случае, если группа граждан более 20 человек владеет объектами недвижимости в одном и том же здании, они вправе подать коллективное исковое заявление об оспаривании кадастровой оценки этих объектов. Хотя каждый из граждан является самостоятельным субъектом права, уплачивающим налог на недвижимость, тем не менее, поскольку принадлежащие им объекты недвижимости находятся в одном здании, как их требования, так и основания требований носят однородный характер. Такое совместное рассмотрение множества требований в рамках процедур ст. 42 КАС будет более эффективным, чем предъявление каждым из граждан отдельного административного искового заявления об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.
--------------------------------
<1> Впервые данный критерий был обоснован в работе: Ярков В.В., Тимофеев Ю.А., Ходыкин Р.М. О проекте главы 38.1 ГПК "Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц" // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. N 8. С. 16 - 19; 2012. N 9. С. 16 - 19.
В. Наличие общего административного ответчика (административных соответчиков) также является критерием для квалификации требования как коллективного административного искового заявления, поскольку позволяет консолидированно рассмотреть все требования совместно.
|
|
|
Г. Использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав означает, что все участники группы избрали один из способов защиты, указанных в ст. 124 КАС, например о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия), об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и т.д.
Коллективное административное исковое заявление может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений, поскольку перечень ст. 124 КАС не является закрытым.
5. Порядок возбуждения, подготовки и рассмотрения коллективных административных исковых заявлений. Согласно ч. 2 ст. 42 КАС присоединение к требованию осуществляется путем подписания текста административного искового заявления либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению.
Кроме того, в коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц. При этом такие лицо или лица действуют без доверенности, пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов.
Лицо, которому поручается ведение дела от имени группы, в доктрине называется истцом-представителем. От него зависит достаточно много, в частности правильное обоснование требования и подача иска, работа по объединению всех заинтересованных лиц в единую группу истцов и связь с ними в течение процесса, по доказыванию обстоятельств дела и т.д. Поскольку ст. 42 КАС большинство вопросов статуса истца-представителя никак не определяет, здесь вполне возможно использовать как общие положения КАС, так и по аналогии правила гл. 28.2 АПК, например, о замене истца-представителя другим лицом (ст. 225.15) в случае прекращения его полномочий.
|
|
|
Согласно ч. 4 ст. 42 КАС в случае, если поданное в суд административное исковое заявление не отвечает условиям ч. 1 данной статьи, суд оставляет заявление без рассмотрения, разъясняет лицам, подавшим заявление или присоединившимся к заявленным требованиям, их право на индивидуальное обращение в суд с административным исковым заявлением в порядке, установленном КАС, и разъясняет процессуальные последствия таких действий. Тем самым в КАС решен важный вопрос о квалификации иска в качестве коллективного административного заявления на стадии судебного разбирательства и применении соответствующих правовых последствий.
В случае обращения в суд еще одного лица с административным исковым заявлением, содержащим требование, которое аналогично требованию, указанному в коллективном административном исковом заявлении, находящемся в производстве суда, суд предлагает ему присоединиться к указанному коллективному заявлению. Если лицо, обратившееся в суд с административным исковым заявлением, присоединилось к заявленному группой лиц требованию, суд соединяет заявленное требование с ранее принятым. Если указанное лицо отказалось присоединиться к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство по его административному исковому заявлению до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц.
Таким образом, в ст. 42 КАС реализована так называемая модель группового иска "opt-in", когда участники группы приобретают данный статус по групповому иску только в том случае, если на это будет прямо выражена их воля <1>. По правилам ч. 5 упомянутой статьи конкретное лицо нельзя принудить к участию в группе и в консолидированном рассмотрении однородных требований. Однако во избежание противоречий между судебными актами на период рассмотрения коллективного искового заявления судебные производства по индивидуальным требованиям приостанавливаются. Поскольку никто не может быть лишен или ограничен в праве на судебную защиту путем рассмотрения и разрешения по существу его индивидуального требования, после рассмотрения коллективного искового заявления по ст. 42 КАС производство по индивидуальному требованию возобновляется. Тем самым обеспечивается реализация ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Дэвис С. Групповые иски: "спасательный жилет" для инвесторов и акционеров или верный путь к катастрофе для общества и "золотая жила" для юристов? // Вестник ФАС Уральского округа. 2010. N 1. С. 144 - 150; Ходыкин Р.М. Некоторые вопросы применения новых положений Арбитражного процессуального кодекса о групповом производстве // Там же. С. 132 - 150.
|
|
|
При этом в случае дальнейшего рассмотрения индивидуального искового заявления по завершении разбирательства по коллективному заявлению соответствующий судебный акт, вынесенный в порядке ст. 42 КАС, будет иметь преюдициальное значение для последующих процессов. Как указано в ч. 2 ст. 64 КАС, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства. На основании данной нормы можно сделать вывод о том, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному делу по групповому иску, не доказываются вновь при рассмотрении судом другого дела по заявлению участника этой же группы, не присоединившегося ранее к общему заявлению, к тому же ответчику.
В случае если в результате вступления в административное дело административных соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 42 КАС, т.е. административный иск может быть квалифицирован как коллективный, суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения сторон вправе вынести определение о рассмотрении административного дела в порядке, предусмотренном названной статьей, и рассмотрение административного дела начинается с начала. Такой подход направлен на решение задач консолидации всех однородных требований для рассмотрения в рамках одного судебного процесса, в результате чего соучастие "трансформируется" в рассмотрение коллективного административного искового заявления.
Как уже отмечалось, значительная часть процессуальных вопросов применения ст. 42 КАС является неурегулированной, например: о специфике подготовки и рассмотрения дела по коллективному административному исковому заявлению, об извещении потенциальных членов группы, о взаимодействии членов группы и истца-представителя, порядке его выбора и замене либо прекращении его полномочий, правомочиях членов группы на личное участие в судебном заседании, об особенностях формулирования резолютивной части судебного акта и т.д. Здесь возможно использовать по аналогии правила гл. 28.2 АПК по рассмотрению групповых исков <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Ярков В.В. Групповой иск в административном судопроизводстве: краткий комментарий // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 11. С. 52 - 58.
§ 7. Лица, содействующие осуществлению правосудия
В судебном процессе наряду с лицами, участвующими в деле, участвуют также лица, содействующие осуществлению правосудия. Деятельность таких лиц носит вспомогательно-технический характер; в отличие от лиц, участвующих в деле, они не имеют правового интереса в деле.
К лицам, содействующим осуществлению правосудия, относятся эксперт, специалист, свидетель, переводчик, секретарь судебного заседания (в арбитражном процессе помимо указанных субъектов в состав лиц, содействующих осуществлению правосудия, включен также и помощник судьи - см. ст. 54 АПК).
Главное отличие специалиста от эксперта состоит в том, что эксперт проводит специальные исследования для разрешения вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, ремесла, искусства, специалист же проводить специальные исследования не вправе. Он может, например, привлекаться для получения образцов почерка, выяснения содержащихся в аудио- или видеозаписи сведений. Отдельно следует обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 50 КАС перед специалистом могут быть поставлены вопросы, связанные с установлением содержания положений нормативного правового акта, норм иностранного права, технических норм. Здесь необходимо иметь в виду, что деятельность специалиста в области права ограничивается исключительно абстрактным толкованием правовых и технических норм (КАС не наделяет специалиста правом высказываться о квалификации спорных правоотношений, об оценке доказательств, о наличии или об отсутствии фактических обстоятельств, входящих в предмет доказывания). При этом сама консультация специалиста по правовым вопросам не является для суда обязательной.
Свидетелем является лицо, которому могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения административного дела, и которое вызвано в суд для дачи показаний. Свидетелем может быть любое физическое лицо независимо от возраста и наличия дееспособности. Не является препятствием для допроса свидетеля и возможная фактическая заинтересованность в определенном разрешении судебного дела (например, при допросе родственника одной из спорящих сторон). Главное, что отграничивает свидетеля от лиц, участвующих в деле, которым также могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, - это его специальный процессуальный статус, который обязывает явиться в суд и дать правдивые показания.
Переводчиком является лицо, свободно владеющее языком, на котором осуществляется административное судопроизводство, и другим языком, знание которого необходимо для перевода с одного языка на другой, либо лицо, свободно владеющее техникой общения с глухими, немыми, глухонемыми. Переводчиком может быть любое физическое лицо, в том числе и не имеющее специального образования.
Секретарь судебного заседания осуществляет направление судебных вызовов и извещений, проверяет явку в суд лиц, которые должны участвовать в судебных заседаниях, обеспечивает контроль за фиксированием хода судебного заседания техническими средствами, ведет протокол судебного заседания и исполняет некоторые иные обязанности.
Помощник судьи оказывает помощь судье в подготовке и организации судебного процесса, может вести протокол судебного заседания, однако не вправе совершать действия, влекущие за собой возникновение, изменение либо прекращение прав или обязанностей лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса.
§ 8. Представительство в делах административного
судопроизводства
1. Понятие представительства. Представительство в административном судопроизводстве урегулировано в гл. 5 КАС, Законе об адвокатуре, ГК, СК и в ряде других федеральных законов. Согласно общему правилу ст. 54 КАС, если КАС не предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, граждане, обладающие административной процессуальной дееспособностью, могут вести свои административные дела в суде лично и (или) через представителей. Личное участие в административном деле гражданина не лишает его права иметь по этому делу представителя.
Таким образом, представительство в административном судопроизводстве - это выполнение в суде процессуальных действий одним лицом от имени и в интересах другого лица.
Цели судебного представительства заключаются в обеспечении наиболее полной защиты интересов граждан и организаций. Важно подчеркнуть также, что институт представительства и прежде всего адвокатуры способствует реализации права граждан на квалифицированную юридическую помощь, закрепленного в ст. 48 Конституции РФ.
При представительстве представитель совершает целый комплекс различных процессуальных действий, обусловленных необходимостью защиты представляемого им лица в административном судопроизводстве. В частности, представитель готовит от имени доверителя процессуальные документы, непосредственно участвует в судебном заседании, выступая по всем вопросам, возникающим по ходу судебного административного процесса. При этом представитель связан теми полномочиями, которыми он наделен в связи с выполнением своих функций в суде, и не вправе совершать действия, выходящие за эти пределы. Субъектом судебного административного процесса (стороной либо иным лицом, участвующим в деле) остается доверитель. Для себя лично в результате процесса представитель ничего не получает, кроме заранее обусловленного вознаграждения (при договорном представительстве), а в отдельных случаях и возмещения затрат на представительство.
Важной особенностью представительства в административном судопроизводстве являются требования о наличии высшего юридического образования. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 55 КАС представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. Тем самым сделан шаг в сторону профессионального представительства в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции. Возможно, при успешном применении данного правила следующим шагом может быть введение действительно профессионального представительства, основанного, как это принято во многих странах, на статусе адвоката.
2. Виды судебного представительства. По основаниям возникновения представительство подразделяется на законное, договорное, общественное и по назначению.
Законное представительство основывается непосредственно на прямом указании закона при наличии соответствующих указанных в нем условий, наделяющих определенных лиц правом представительства. В частности, законное представительство возникает в отношении граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве, на основании родительских отношений, административного акта при назначении опеки или попечительства и судебного решения при усыновлении. Так, согласно ст. 31 ГК опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального уполномочия.
Поэтому права и законные интересы недееспособных граждан защищают в суде их законные представители - родители, усыновители, опекуны или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. Права и законные интересы граждан, ограниченных в дееспособности, граждан, которые не достигли возраста 18 лет, могут защищать в судебном процессе представители или законные представители - родители, усыновители, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом. Законные представители совершают от имени представляемых ими лиц все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым лицам, с ограничениями, предусмотренными федеральными законами.
При этом законные представители могут поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю. В случае если КАС предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, законные представители обязаны поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю.
Договорное представительство возникает только на основании соглашения сторон. В основном договорное представительство интересов граждан и организаций осуществляют адвокаты. При этом в качестве адвокатов могут в соответствии со ст. 2 Закона об адвокатуре выступать лица, получившие установленный данным Законом статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Трудовой договор (контракт) лежит в основе представительства юрисконсультом и другими работниками интересов организации, где они работают. В условиях трудового договора (контракта) может быть предусмотрено условие о необходимости представления интересов организации в судах.
Общественное представительство - это представительство общественных объединений в защиту интересов их членов. В соответствии со ст. 5 Закона об общественных объединениях под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
На основании ст. 27 названного Закона общественные объединения имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях. Возможность представительства в суде прав своих членов должна быть отражена в уставе общественного объединения.
Представительство по назначению близко по характеру к договорному и законному представительству. Оно возникает в силу прямого указания в законе при необходимости обеспечить судебную защиту лицу, не способному самостоятельно избрать себе представителя по ряду причин. В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 54 КАС в случае, если у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, либо у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, нет представителя, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях суд назначает в качестве представителя адвоката.
3. Субъекты представительства. Судебным представителем может быть не любое лицо. Как уже отмечалось, представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование (ч. 1 ст. 55 КАС). На какие виды представительства распространяется данное требование о юридическом образовании? Полагаем, что оно не распространяется на случаи законного представительства, поскольку в их основе лежит указание закона (например, родительские отношения), а не факт наличия высшего юридического образования. Вряд ли оно распространяется на руководителей органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, представляющих соответствующие органы в силу их служебного положения, а также на руководителей организаций, действующих от имени организаций в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иным нормативным правовым актом или учредительными документами.
Вместе с тем в силу ч. 7 ст. 54 КАС от имени общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, имеет право выступать в суде уполномоченный на это участник таких объединения или организации, имеющий высшее юридическое образование, или представитель, которому участники объединения или организации доверили ведение административного дела в суде.
Административные дела организации могут вести в суде единоличный орган управления этой организацией или уполномоченные ею лица, действующие в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации, либо представители организации. От имени ликвидируемой организации в суде выступает уполномоченный представитель ликвидационной комиссии.
От имени органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов. По требованиям, предъявленным к Правительству РФ, а также при обращении Правительства РФ в суд с административным исковым заявлением представление интересов Правительства РФ в судах осуществляют лица, определяемые в порядке, установленном Правительством РФ.
Ряд категорий граждан не может осуществлять функции судебного представительства. В частности, не вправе быть представителями в суде судьи, следователи, прокуроры, иные лица, участие которых в судебном процессе не предусмотрено федеральным законом, за исключением случаев участия их в судебном процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей. Лица, содействующие осуществлению правосудия по административному делу, не могут быть представителями лиц, участвующих в этом деле. Не могут быть также представителями в суде по смыслу законодательства иные лица, для которых в силу их положения установлены подобные ограничения, например судебные приставы, нотариусы, за исключением случаев, когда такие лица представляют в суде интересы соответствующих организаций либо осуществляют функции законных представителей.
4. Полномочия представителей в административном судопроизводстве. Поскольку представители в суде совершают процессуальные действия от имени и по поручению уполномочивших их лиц, то соответственно объем полномочий поверенного определяется процессуальным положением доверителя - истца, ответчика, заинтересованного лица и т.д. Вместе с тем объем полномочий судебного представителя определяется и тем, какие именно из полномочий, имеющихся у доверителя, ему были переданы. Представители поэтому должны представить суду документы о своем образовании (при наличии таких требований), а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.
Полномочия представителя также могут быть выражены в заявлении представляемого лица, сделанном в судебном заседании в устной форме, на что указывается в протоколе судебного заседания, или представленном в суд в письменной форме. При предъявлении к представителю квалификационных требований представитель должен представить в суд соответствующие документы, подтверждающие выполнение этих требований, в частности диплом о высшем юридическом образовании не ниже уровня бакалавра права.
Таким образом, объем полномочий судебного представителя зависит от двух фактических обстоятельств: от объема полномочий доверителя и от того, какими полномочиями доверитель наделил поверенного.
Полномочия представителя по своему содержанию делятся на общие и специальные.
Общие полномочия - это такие процессуальные действия, которые вправе совершать представитель, выступая от имени доверителя, независимо от того, оговорены ли они в доверенности. Поэтому представитель вправе совершать от имени представляемого им лица все процессуальные действия, а при обязательном ведении административного дела в суде с участием представителя - совершать вместо представляемого лица все процессуальные действия, за исключением действий, связанных с получением объяснений и пояснений у самого представляемого лица и привлечением его к участию в осуществлении иных процессуальных прав, если суд признает это необходимым.
К общим полномочиям относятся полномочия знакомиться с материалами административного дела, заявлять отводы, представлять доказательства, задавать вопросы другим участникам судебного процесса, заявлять ходатайства и т.д.
Специальные полномочия - это такие полномочия, которые представитель вправе совершать только при указании на них в доверенности. В доверенности, выданной представляемым лицом, или ином документе должно быть специально оговорено право представителя на осуществление основных процессуальных действий, а также право на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица.
|
|
|
