 |
Характеристика отдельных принципов административного судопроизводства. 13 глава
|
|
|
|
- выписки из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей с указанием сведений о месте нахождения или месте жительства истца и ответчика и (или) приобретении физическим лицом статуса индивидуального предпринимателя либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя или иного документа, подтверждающего указанные сведения или отсутствие таковых.
§ 4. Предъявление административного иска и возбуждение
производства по делу
Предъявление административного иска складывается из следующих действий:
- составления в определенной форме и с определенным содержанием административного искового заявления;
- подачи административного искового заявления с приложенными документами в суд;
- вынесения судом соответствующего определения.
Поступившее в суд административное исковое заявление рассматривается судьей единолично в течение трех дней (в арбитражном процессе - пяти дней). На стадии возбуждения производства по делу суд может вынести одно из следующих определений.
1. Определение о принятии административного искового заявления к производству. Данное определение судья обязан вынести, если отсутствуют основания для оставления административного искового заявления без движения, возвращения либо отказа в принятии.
С момента вынесения указанного определения возбуждается производство по административному делу, что влечет правовые последствия как для суда (проведение подготовки дела к судебному разбирательству, самого судебного разбирательства и т.д.), так и для участников процесса (например, с момента возбуждения производства по делу административный ответчик вправе предъявить встречный административный иск).
|
|
|
2. Определение об оставлении административного искового заявления без движения. Основаниями для оставления административного искового заявления без движения являются (ч. 1 ст. 130 КАС, ч. 1 ст. 128 АПК):
а) несоблюдение требований о форме и содержании административного искового заявления;
б) несоблюдение требований о прилагаемых к административному исковому заявлению документах.
Определение об оставлении административного искового заявления без движения должно содержать указание на конкретное нарушение, допущенное административным истцом. Кроме того, в определении суд обязан установить точную календарную дату, не позднее которой должны быть устранены выявленные недостатки. Эта дата определяется судом самостоятельно, при этом должно учитываться требование закона о том, что срок для устранения недостатков должен быть разумным. При определении срока суд принимает во внимание характер выявленных недостатков, продолжительность действий, необходимых для их устранения, а также сроки прохождения почтовой корреспонденции.
Копия определения об оставлении административного искового заявления без движения направляется только административному истцу.
Если лицо, подавшее административное исковое заявление, в установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения срок исправит недостатки, указанные судьей, административное исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения этого лица в суд. При этом суд выносит определение о принятии административного искового заявления к производству.
Если административный истец в установленный срок не выполнит указания судьи, перечисленные в определении, административное исковое заявление считается неподанным и возвращается подавшему его лицу со всеми приложенными к нему документами.
|
|
|
3. Определение о возвращении административного искового заявления. В соответствии с ч. 1 ст. 129 КАС судья возвращает административное исковое заявление, если:
а) административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;
б) дело неподсудно данному суду. Под неподсудностью следует понимать нарушение правил территориальной и родовой подсудности;
в) административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;
г) административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;
д) в производстве этого или другого суда либо арбитражного суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;
е) до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;
ж) не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения.
Судья также возвращает административное исковое заявление, если на момент его подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения не вступили в силу (ч. 2 ст. 210 КАС). КАС предусмотрены и некоторые иные случаи, когда суд обязан вынести определение о возвращении административного искового заявления (см. ч. 2 ст. 232, п. 2 - 4 ч. 1 ст. 254).
В арбитражном процессе основания для возвращения ограничиваются лишь несколькими случаями (ч. 1 ст. 129 АПК):
а) если дело неподсудно данному арбитражному суду;
б) если до вынесения определения о принятии искового заявления к производству арбитражного суда от истца поступило ходатайство о возвращении заявления;
в) если не устранены обстоятельства, послужившие основаниями для оставления искового заявления без движения, в срок, установленный в определении суда;
|
|
|
г) если отклонено ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины, об уменьшении ее размера.
Копия определения о возвращении административного искового заявления направляется только административному истцу. Возвращение административного искового заявления не препятствует повторному обращению административного истца в суд с иском к тому же административному ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям (повторное обращение представляет собой новое самостоятельное административное исковое заявление, вопрос о принятии которого будет рассмотрен по общим правилам).
4. Определение об отказе в принятии административного искового заявления. Институт отказа в принятии заявления предусмотрен КАС, но отсутствует в АПК. В соответствии с ч. 1 ст. 128 КАС судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если:
1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.
По сути, здесь законодатель выделил два самостоятельных основания для отказа в принятии административного искового заявления:
а) неподведомственность спора (т.е. спор подведомствен иному юрисдикционному органу - арбитражному суду, уставному суду, КС РФ и т.д.);
б) спор подлежит разрешению судом общей юрисдикции в порядке иного вида судопроизводства (имеется в виду гражданское и уголовное судопроизводство);
2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС или другими федеральными законами не предоставлено такое право;
|
|
|
3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;
4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления;
5) при подаче административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, будет установлено, что имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.
В некоторых случаях для отдельных категорий административных дел КАС предусматривает и иные основания для отказа в принятии административного искового заявления. Например, дополнительное основание для отказа в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим установлено в ч. 1 ст. 210 КАС: определение об отказе выносится в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.
Главное процессуальное последствие вынесения определения об отказе в принятии административного искового заявления состоит в том, что оно исключает возможность повторного обращения заявителя в суд с тождественным административным иском (этим институт отказа в принятии административного искового заявления отличается от института возвращения).
Копия определения об отказе в принятии административного искового заявления направляется только административному истцу.
Глава VII. ПОДГОТОВКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ДЕЛА К СУДЕБНОМУ
РАЗБИРАТЕЛЬСТВУ
§ 1. Цели, задачи и значение подготовки административного
дела к судебному разбирательству. Срок подготовки
Подготовка к судебному разбирательству является обязательной стадией по каждому административному делу. Начиная с 1960-х гг. подготовка дела к судебному разбирательству стала обязательной по всем гражданским (к которым относили и дела, возникающие из публичных правоотношений), а затем и арбитражным делам. С принятием КАС положение об обязательности данной стадии воспроизведено и для административных дел. В хорошей подготовке дела залог правильного и своевременного рассмотрения дела. Последствием плохой подготовки является отложение судебного разбирательства, а нередко и отмена судебного акта ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела (ч. 2 ст. 310 КАС).
|
|
|
Поэтому целью подготовки дела является правильное и своевременное рассмотрение административного дела (ст. 132 КАС).
КАС не определяет задачи подготовки дела к судебному разбирательству. Однако они очевидны исходя из анализа соответствующей главы КАС, а также отчетливо обозначены в АПК (ч. 1 ст. 133):
- определение характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства;
- определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела;
- разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса;
- оказание содействия лицам, участвующим в деле, в представлении необходимых доказательств;
- примирение сторон.
Стадия подготовки дела начинается с момента принятия административного иска к производству и возбуждения производства по административному делу, о чем судья выносит определение. КАС предусматривает альтернативу: судья может вынести самостоятельное определение о подготовке административного дела к судебному разбирательству, в котором указывает действия, которые необходимо совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также сроки совершения этих действий, но может указать на подготовку и в определении о принятии административного искового заявления к производству суда. До возбуждения производства по делу недопустимо совершение действий по подготовке дела к судебному разбирательству (абз. 2 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству" <1>). Аналогичное положение содержится в Постановлении Пленума ВАС РФ от 20 декабря 2006 г. N 65 "О подготовке дела к судебному разбирательству" <2> (п. 3).
--------------------------------
<1> Несмотря на то что приведенное Постановление относится к подготовке гражданских дел, многие его положения применимы и к административным делам.
<2> Вестник ВАС РФ. 2007. N 4.
Подготовка дела к судебному разбирательству проводится судьей единолично с участием сторон, их представителей, заинтересованных лиц. В арбитражных судах предусмотрено участие помощников судей в подготовке дела. Так, согласно п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ "О подготовке дела к судебному разбирательству" помощник судьи оказывает содействие судье в организации судебного процесса, его планировании, в организации проведения собеседования и предварительного заседания, совершает иные действия, связанные с оказанием содействия судье в подготовке дела к судебному разбирательству, в том числе информирует судью о наличии доказательств надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, об их ходатайствах и заявлениях, связанных с организацией процесса и движением дела, а также информирует лиц, участвующих в деле, и их представителей о реквизитах арбитражного суда и информационных ресурсах, из которых они могут получить сведения о движении дела. Однако помощник судьи не вправе выполнять функции по осуществлению правосудия и совершать действия, влекущие за собой возникновение, изменение либо прекращение прав или обязанностей лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса.
Закон не устанавливает временной отрезок, отведенный для подготовки дела. Судья должен самостоятельно определить срок для подготовки дела, исходя из обстоятельств, относящихся к конкретному административному делу, и процессуальных действий, которые надлежит совершить. При этом должен приниматься во внимание установленный срок для рассмотрения административного дела - до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены КАС. Другой срок установлен, например, для административных дел, рассматриваемых ВС РФ, - до трех месяцев.
§ 2. Процессуальные действия судьи по подготовке
административного дела к судебному разбирательству
Совокупность процессуальных действий, совершаемых на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, складывается как из действий судьи, так и из действий лиц, участвующих в деле.
Судья при подготовке административного дела к судебному разбирательству действует единолично, совершая ряд действий, которые могут быть разделены на несколько взаимосвязанных групп.
1. Хотя КАС не называет в качестве задач стадии подготовки дела к судебному разбирательству уточнение обстоятельств, имеющих значение для дела, определение подлежащего применению законодательства, тем не менее без этих действий подготовка невозможна. В соответствии с разъяснением ВС РФ под уточнением обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, следует понимать действия по определению юридических фактов, лежащих в основании требований и возражений сторон, с учетом характера спорного правоотношения и норм материального права, подлежащих применению. В случае заблуждения сторон относительно фактов, имеющих юридическое значение, судья на основании норм материального права, подлежащих применению, разъясняет им, какие факты имеют значение для дела и на ком лежит обязанность их доказывания (п. 5 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству").
2. Работа с лицами, участвующими в деле. Данная группа действий охватывает разные аспекты.
Во-первых, направление сторонам копий документов. Появление такой функции у суда предопределено особенностями регламентации подачи административного иска в суд (ч. 7 ст. 125 КАС), когда не всегда административный истец обязан направлять административному ответчику административный иск и приложенные к нему документы. Так, административный истец, не обладающий государственными или иными публичными полномочиями, может, но не обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и документов. Соответственно, если административный истец не воспользовался этим правом, то суд осуществляет направление указанных документов. По этой причине хронологически первое, что делает суд, - направляет административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если они не были направлены.
Одновременно суд должен установить разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления и направления их копий административному истцу и заинтересованному лицу. Следует отметить, что в арбитражном процессе избрана иная модель: лица, участвующие в деле, самостоятельно производят обмен состязательными документами, сообщая об этом суду. Так, истец направляет исковое заявление ответчику и уведомляет суд об этом, приложив документ о направлении ответчику иска. Точно так же ответчик направляет отзыв на исковое заявление и истцу, и в суд.
Во-вторых, судья вызывает стороны, их представителей и разъясняет им процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный срок; опрашивает административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений; выясняет, поддерживает ли административный истец административное исковое заявление полностью или в части, признает ли административный ответчик административное исковое заявление полностью или в части.
Суд разрешает вопрос о необходимости обязательного личного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле. Если суд придет к выводу об обязательности их участия, то об этом должно быть указано в определении суда.
В-третьих, судья решает вопрос о составе лиц, участвующих в деле. Возможность участия тех или иных лиц в процессе по конкретному делу определяется характером спорного правоотношения и наличием материально-правового интереса. Поэтому определение возможного круга лиц, которые должны участвовать в деле, начинается с анализа правоотношений и установления конкретных носителей прав и обязанностей (п. 17 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству"). В зависимости от особенностей административного дела судья разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика.
В-четвертых, суд может столкнуться с необходимостью решения вопроса о соединении или разъединении нескольких требований.
3. Собирание доказательств по административному делу. Поскольку суд отвечает за правильность определения предмета доказывания, постольку первое, что делает любой судья, - определяет обстоятельства, подлежащие доказыванию по конкретному делу. К примеру, заявлено требование о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Соответственно, предмет доказывания охватывает установление следующих обстоятельств:
- правовая и фактическая сложность дела;
- поведение административного истца и иных участников судебного процесса;
- достаточность и эффективность действий суда или судьи, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения дела;
- достаточность и эффективность осуществляемых в целях своевременного исполнения судебного акта действий органов, организаций или должностных лиц, на которых возложены обязанности по исполнению судебных актов;
- общая продолжительность судебного разбирательства по делу и неисполнения судебного акта.
Определив обстоятельства предмета доказывания, суд рассматривает вопрос о получении необходимых доказательств и предлагает представить их сторонам в определенный судом срок.
Поскольку собирание доказательств может вызвать сложности, суд при необходимости оказывает лицам, не обладающим властными и иными публичными полномочиями, содействие в представлении доказательств и истребует их. При этом важно отметить, что в силу ст. 63 КАС суд оказывает содействие любому лицу, участвующему в деле, в истребовании доказательств, а не только тем, кто не обладает властными и иными публичными полномочиями. Такой подход упомянутой статьи обоснован как принципами равенства сторон и состязательности, так и объективной невозможностью даже для лица, наделенного властными и иными публичными полномочиями, получить требуемое доказательство. Суд по административным делам может истребовать доказательства по своей инициативе.
Суд также разрешает вопросы о вызове свидетелей, назначении экспертизы, привлечении к участию в судебном процессе специалиста, переводчика.
В случаях, не терпящих отлагательства, суд разрешает вопрос об исследовании и осмотре на месте письменных и вещественных доказательств, а также принимает иные меры, связанные с представлением доказательств.
В тех случаях, когда невозможно истребовать доказательство, которое находится на территории вне юрисдикции суда, рассматривающего дело, суд выносит определение о судебном поручении соответствующему или нижестоящему суду. Этот суд, исполняя судебное поручение, исследует указанное доказательство и направляет в суд, давший судебное поручение, протокол судебного заседания.
Судья вправе с учетом мнения участвующих в деле лиц назначить при подготовке дела к судебному разбирательству экспертизу во всех случаях, когда необходимость экспертного заключения следует из обстоятельств дела и представленных доказательств. Необходимость привлечения специалиста может возникнуть у суда для получения консультаций (п. 13, 14 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству").
4. Рассмотрение ходатайств лиц, участвующих в деле. Ходатайства могут носить самый разный характер. Как было отмечено ранее, это может быть ходатайство об истребовании доказательств, о проведении экспертизы, вызове свидетелей, консультации специалиста и пр. Особо закон выделяет рассмотрение ходатайств административного истца или его представителя о применении мер предварительной защиты по административному иску, о рассмотрении дела, в том числе в предварительном судебном заседании, путем использования систем видеоконференц-связи. По результатам рассмотрения указанных ходатайств суд выносит мотивированное определение.
Административный истец или его представитель могут заявить ходатайство о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела. Если суд удовлетворяет такое ходатайство, то направляет участникам судебного разбирательства извещения, вызовы, копии определений в возможно короткие сроки с использованием любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты и др.), позволяющих контролировать их получение адресатом.
5. Содействие примирению сторон (если по данной категории административных дел возможно примирение).
Согласно ч. 1 ст. 137 КАС примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Законодатель отмечает три важных аспекта для примирения сторон по административным делам:
1) под примирением понимается исключительно компромисс, основанный на взаимных уступках, что препятствует заключению соглашений о примирении, в которых завуалирован отказ от иска;
2) примирение возможно при допустимости взаимных уступок. Такой подход характерен для административных дел, в которых государственные органы часто ссылаются на отсутствие законодательного разрешения на определенные уступки противоположной стороне, например, по вопросам взыскания налогов и пр.;
3) возможно заключение мирового соглашения по части заявленных требований (ч. 8 ст. 137 КАС).
Вместо привычного "мирового соглашения" КАС говорит о "соглашении о примирении сторон". Последнее должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей. Соглашение заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями при наличии у них соответствующих полномочий.
Традиционно суд не утверждает соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц. При этом КАС включил в противоречие закону несоответствие мирового соглашения ч. 1 ст. 137 данного Кодекса, т.е. отсутствие допустимых взаимных уступок.
По ходатайству сторон, их представителей суд приостанавливает производство по административному делу на срок, необходимый для примирения сторон (ч. 2 ст. 137 КАС).
В арбитражном процессе также уделяется внимание примирению сторон. В связи с этим судья разъясняет сторонам не только их право заключить мировое соглашение, передать дело на рассмотрение третейского суда, обратиться за содействием к посреднику, но и существо и преимущества примирительных процедур, а также правовые последствия этих действий. Так, в рамках подготовки дела к судебному разбирательству судья может отложить проведение предварительного судебного заседания, совершение других подготовительных действий по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к посреднику в целях урегулирования спора или использования иных примирительных процедур (ч. 2, 7 ст. 158 АПК) (п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ "О подготовке дела к судебному разбирательству").
При подготовке административного дела к судебному разбирательству судья должен решить вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, о дате, времени и месте его проведения. Закон приводит неисчерпывающий перечень действий, которые судья осуществляет на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.
Суд наделен властными полномочиями при подготовке дела. Например, если стороны противодействуют своевременной подготовке административного дела к судебному разбирательству, в том числе в случае непредставления или несвоевременного представления административным ответчиком возражений в письменной форме и необходимых доказательств в назначенный судом срок, невыполнения иных указаний суда, суд может наложить на виновную сторону судебный штраф. Отметим, что закон говорит об ответственности лишь сторон, но не лиц, участвующих в деле.
В соответствии с абз. 2 п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ "О подготовке дела к судебному разбирательству" "круг конкретных процессуальных действий по подготовке к судебному разбирательству каждого дела судья определяет, исходя из характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, обстоятельств дела, представленных доказательств и других обстоятельств, и указывает на них в определении о подготовке дела к судебному разбирательству".
§ 3. Действия сторон по подготовке административного дела
к судебному разбирательству
Несмотря на то что в гл. 13 КАС говорится исключительно о действиях сторон на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, все лица, участвующие в деле, совершают определенные действия на данной стадии административного процесса.
При подготовке административного дела к судебному разбирательству административный истец или его представитель:
1) передает административному ответчику копии документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления и не приобщенные к административному исковому заявлению, если административный истец не освобожден от обязанности их доказывать;
2) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.
Административный ответчик или его представитель:
1) уточняет требования административного истца и фактические основания этих требований;
2) представляет административному истцу или его представителю и суду возражения в письменной форме относительно заявленных требований. Представление возражений на административный иск является обменом состязательными документами, что помогает суду определить предмет доказывания по делу, а сторонам сформировать правовую позицию по делу, собрать необходимые доказательства по административному делу;
|
|
|
