Становление и развитие миграционной политики Европейского Союза

Под миграционной политикой можно понимать комплекс законодательных, организационных и иных мер, направленных на регулирование миграционных потоков в национальных интересах. Регулированию могут подвергаться въезд и выезд из страны, процедуры предоставления гражданства и иных статусов, процесс использования иностранной рабочей силы, процедуры предоставления социальной защиты мигрантам, вопросы предоставления убежища.

Государственная миграционная политика стран - членов Евросоюза реализуется на различных уровнях: в виде межгосударственного взаимодействия, на национальном уровне в виде внутренней миграционной политики, на наднациональном уровне с частичным ослаблением государственного суверенитета и делегированием ряда полномочий институционализированным субъектам миграционной политики ЕС. Государственная миграционная политика в рамках ЕС реализуется так же при влиянии транснациональных процессов, не предполагающих нарушения государственного суверенитета.

В настоящее время в Европе можно выделить четыре модели миграционной политики.

Имперская модель предполагает, что все члены нации являются объектами единой власти или единого правителя. Ни одно из современных либеральных государств не относится к этому типу, за исключением, возможно, Великобритании, которая до принятия Национального акта 1981 г. формально руководствовалась данным принципом. Российская, Австро-Венгерская и Оттоманская империи - исторические представители этого типа.

Этническая модель национальную принадлежность основывает на общности исторических корней или общности судьбы, проявляющейся в едином языке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. По определению этот тип исключает иммигрантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Германия, по крайней мере до последнего времени, была самым характерным представителем этого типа. Это проявлялось в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением. Принятие в гражданство предполагало здесь абсолютную ассимиляцию, не допускающую никаких уступок. И тем не менее большое количество иммигрантов получило статус граждан прямо во время пересечения немецкой границы. Это так называемые Aussiedler, потомки немецких переселенцев, отправившихся в свое время на восток Европы в поисках счастья. Отношение к ним немецких властей особенно ярко иллюстрирует важность «закона происхождения» в этой стране.

Республиканская модель определяет статус преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Переселенцы становятся полноправными гражданами страны, если они принимают ее политические установления. К гражданству здесь относятся как к предпосылке, способствующей интеграции в сообщество, а не как к результату этого процесса (как это происходит в этнической модели). С некоторыми оговорками к этому типу можно отнести, прежде всего, Францию. Республиканский принцип наиболее заметно отражен в «законе почвы», который дарует гражданство любому младенцу, родившемуся на французской земле. Благодаря этому же закону иммигранты иностранного происхождения могут получить гражданство относительно легко.

Подобная политика основана на убеждении о том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать мигрантов. Под ассимиляцией подразумевается ситуация, когда иностранное происхождение граждан невозможно определить, разве только по каким-либо антропологическим признакам или по фамилии, и эти граждане не должны причислять себя к каким-либо этнонациональным сообществам за пределами страны проживания. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как, собственно, и правам меньшинств. Однако события последних лет показали, что у данной модели существуют существенные сложности.

Мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри обществ - допустимое явление. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом, и здесь практически все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах. В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые легально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается все-таки исключительной привилегией граждан этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе.

Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии. Эту политику и можно назвать политикой интеграции (состояние интеграции можно определить как ситуацию, когда иммигранты и их потомки занимают в обществе те же позиции, что и коренное гражданское население, учитывая такие параметры сравнения, как возраст, пол, уровень образования и т.п.).

Следует отметить, что политика современных европейских государств в рамках Союза ориентирована на формирование миграционной политики, способствующей легальной миграции и ограничивающей нелегальные перемещения лиц, на упрощение правил въезда на территории государств - членов ЕС высококвалифицированных специалистов и ученых, на интеграцию всех проживающих там мигрантов, а также на создание единого правового поля по урегулированию вопросов миграции, интеграции и этнического многообразия.

В то же время каждое из государств имеет собственные внутренние проблемы, связанные с миграцией, и сосредоточено на поиске путей их разрешения. Многообразие данных проблем обусловлено в числе прочего культурными и историческими факторами. Так, для Франции наиболее острыми остаются вопросы «исламизации приезжего населения» и взаимоотношений с бывшими колониями, ставшие причиной осторожного подхода Франции к единообразной общеевропейской политике гармонизации миграционных потоков внутри ЕС. Испания, Италия и Португалия в свою очередь озабочены борьбой со всеми формами нарастающей нелегальной миграции. Однако с точки зрения ЕС при всех особенностях каждого государства нет такой проблемы, которая являлась бы сугубо «французской», «немецкой» или «испанской»: все трудности государств - членов ЕС являются общеевропейскими, соответственно, разрабатывать методы их решения необходимо также на общеевропейском уровне.

Рассмотрим для примера некоторые особенности становления миграционного законодательства и миграционной политики на примере Германии. Путь формирования нынешнего миграционного законодательства Германии был очень непрямым: от игнорирования миграции как социального явления, нуждающегося в правовом регулировании, до признания необходимости всеобщей интеграции мигрантов посредством управления потоками миграции, понимаемого как важнейшая государственная задача.

Первым нормативным актом этой отрасли законодательства стал Закон об иностранцах от 28 апреля 1965 года, принятый на основании п. 3 ч. 1 § 73 Основного Закона - Конституции Германии, определившей, что федеральные власти обладают исключительной компетенцией на законодательное регулирование вопросов миграции в страну. Закон этот был достаточно объемным: он состоял из 55 параграфов и устанавливал порядок выдачи разрешений на работу и проживание в стране иностранцам, желающим работать на территории Германии. Вместе с тем ряд важных вопросов правового регулирования миграции не нашел в нем отражения. В частности, не был регламентирован порядок выдачи вида на жительство для других групп приезжего населения.

В начале 80-х годов прошлого века в этот Закон были внесены изменения, ужесточившие условия нахождения в стране иностранцев. Но уже в 90-х годах прошлого столетия наметилось смягчение миграционной политики в Германии, правительство выступило с заявлением о том, что ограничение права на убежище недопустимо, а равно озвучило инициативу по типу зеленой карты (Green Card) о привлечении в страну специалистов в области информатики. В связи с этим в упомянутый выше Закон были внесены новые существенные изменения, но это не помогло выправить ситуацию с мигрантами. Отсутствие в Законе уже в новой редакции четкого разграничения в статусе высококвалифицированных специалистов и неквалифицированных рабочих, чрезвычайно ограничительное понимание в законе права на пребывание в связи с учебой в германских вузах, непреодолимые подчас препятствия на пути воссоединения семей и т.д. требовали новых мер со стороны германского законодателя. Такой мерой стало принятие 30 июля 2004 года нового Закона о пребывании иностранцев в ФРГ, обозначившего основные категории вида на жительство для мигрантов: разрешение на постоянное жительство (оседлость) в Германии (Niederlassungserlaubnis) и разрешение на временное пребывание (Aufenthaltserlaubnis). Кроме того, мигранту может быть выдана виза, которая в зависимости от цели прибытия в страну, указанной в ходатайстве о выдаче визы, соответствует одному из видов на жительство, упомянутых выше (§ 6 - 9 Закона от 30 июля 2004 г.). После объединения обеих частей Германии в 1990 году в стране усилилась иммиграция из стран СНГ и других государств Восточной Европы. На их примере деление мигрантов на группы выглядит особенно наглядно.

Первую группу мигрантов образуют этнические немцы, получившие статус переселенцев (Aussiedler) или поздних переселенцев (Spataussiedler). Большинство из них составляют российские немцы, предки которых были приглашены Екатериной Второй в Россию для освоения заволжских степей (Wolgadeutschen). Вопросом о возвращении этнических немцев на их историческую родину германские власти вынуждены были заняться сразу после окончания Второй мировой войны. Уже 19 мая 1953 года, через четыре года после образования ФРГ, был принят Федеральный закон об изгнанниках и беженцах. Полной реализации этого Закона в отношении поволжских и иных российских немцев в течение почти сорока лет упорно сопротивлялась советская власть, проводившая курс на их насильственную ассимиляцию. Поэтому вскоре после объединения обеих частей Германии 21 декабря 1992 года был принят Федеральный закон об урегулировании последствий войны (Heimkehrgesetz), которым подтверждалось право этнических немцев и членов их семей на возвращение в Германию. В результате ст. 116 Основного закона ФРГ была изменена в том смысле, что впредь немцем является каждый, кто обладает германским гражданством или является изгнанником, беженцем с территорий, принадлежавших немецкому народу по состоянию на 31 декабря 1937 года, а равно членом семьи указанных лиц. Этот Закон стал правовой базой для приема указанной группы переселенцев. В частности, он устанавливал, что лица, родившиеся до 1 января 1993 года, принадлежащие к немецкому народу и претерпевшие гонения или иной ущерб из-за принадлежности к немецкому народу, обладающие достаточным знанием немецкого языка, имеют право на переселение в Германию в статусе позднего переселенца.

Следующую группу мигрантов по законодательству Германии образуют гуманитарные беженцы, получившие вид на жительство в Германии на основе специального Федерального закона от 22 июля 1980 года «О мероприятиях, проводимых в рамках гуманитарной помощи беженцам». Значение этого Закона заметно возросло с начала 90-х годов прошлого столетия, когда на его базе в качестве гуманитарных беженцев въехало около 200 тысяч мигрантов еврейского происхождения из стран СНГ, из них около 80 тысяч были интегрированы в еврейские общины. Тогдашний канцлер Германии Гельмут Коль стоял у начала самого крупного потока гуманитарных беженцев в эту страну, настаивая на усилении еврейских общин в Германии ради возрождения еврейской жизни в Германии и осознания немцами исторической вины Германии за геноцид еврейского населения СССР и Восточной Европы во время Второй мировой войны. Реально эта цель Закона достигнута не была, поскольку менее половины этих беженцев были интегрированы в еврейскую жизнь через еврейские общины, остальные остались как бы вне ее. Поэтому 31 декабря 2004 года данный Закон прекратил свое существование. Все вопросы прибытия мигрантов и их интеграции в немецкую жизнь стали регулироваться принятым пятью месяцами раньше Законом о миграции от 30 июля 2004 года, полное название которого «О противодействии и ограничении миграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского союза и иностранцев».

Третью группу мигрантов составляют лица, прибывшие по линии воссоединения семей. Эта разновидность мигрантов появилась в Германии сравнительно недавно со вступлением в силу Закона от 30 июля 2004 года о миграции (Zuwanderungsgesetz). Согласно § 27 данного Закона различаются несколько видов воссоединения семей: воссоединение супругов, воссоединение родителей и детей, воссоединение родителей в возрасте старше 65 лет с иными членами семьи. В последнем случае нельзя не отметить демократичность решения вопроса германским законодателем. Как верно указывает Ольга Гулина, автор статьи в журнале «Сравнительное конституционное обозрение», последний случай воссоединения семей нетипичен для законодательства стран Европейского союза. Так, в противовес испанской практике, немецкие миграционные органы в порядке исключения допускают воссоединение с ядром семьи пасынков, совершеннолетних детей, свекра и свекрови, тестя и тещи, а равно отдельно живущих одиноких родственников второй и третьей линии, а также деверя и золовки.

Четвертую группу составляют трудовые мигранты. Данные статистики показывают, что выходцы из России среди высококвалифицированных специалистов (§ 19 Закона от 30 июля 2004 года о миграции) и «создателей рабочих мест» (§ 21 того же Закона) не составляют большинства, которое прочно занято американцами и канадцами, но они зато лидирует по численности среди своих коллег из других стран, ежегодно приезжающих а Германию (почти 40%).

Пятой группой мигрантов являются студенты и учащиеся, которых в Германии в настоящее время порядка 60 тысяч человек. Среди них самая многочисленная студенческая община - китайцы (7,2% от общего числа иностранных студентов в Германии). На долю россиян приходится 4,7% от общего числа.

Авторы статьи в журнале «Правовая политика и правовая жизнь» А.Ю. Саломатин и К.А. Манцерев относят Германию к странам новой миграции - государствам Старого Света, где иммиграция приобрела массовый характер только во второй половине XX века. В этих странах государство всегда осознавалось как более или менее моноэтническое образование, ввиду чего иммиграционная политика долгое время носила ограничительный характер, однако последний в значительной степени нивелировался массовым привлечением рабочей силы в страну. Это в самой большой степени относится к Германии.

Нежесткий по большому счету характер миграционного законодательства Германии, хорошие условия жизни и прежде всего всесторонняя социальная поддержка граждан страны со стороны государства породили у мигрантов чрезмерные иллюзии и вызвали к жизни такую систему приезда иммигрантов, как так называемое воссоединение семей. Это не только усиливало приток новых иммигрантов (не всегда по роду занятий нужных Германии), но, что менее приемлемо, стимулировало мигрантов к тому, чтобы оставаться в стране пребывания, что далеко не всегда отвечало и отвечает интересам последней. В стране росли голоса протеста против мигрантов, не желавших ассимилироваться и сохранявших свой уклад жизни, зачастую неприемлемый для немцев и резко противоречивший их укладу и культуре. Соглашения о временном въезде гастарбайтеров потерпели полный крах.

Если вначале в 50 - 70 годы XX века миграционная политика в Германии носила характер мягкой, но все-таки принудительной ассимиляции, то к концу этого века немцы поняли ее бесперспективность и сменили политику ассимиляции мигрантов на политику их интеграции, основанную на германских гражданских ценностях. Предполагается, что эта цель будет достигнута посредством прохождения мигрантами специальных интеграционных курсов, посещение которых вменяется им в обязанность новым Законом о миграции от 30 июля 2004 года, вступившим в силу с 1 января 2005 года. Таким образом, произошла смена политики принудительной ассимиляции на политику интеграции, основанную на общеевропейских гражданских ценностях. Очевидно, что в реформировании нуждались не только сложившиеся национальные модели управления миграционной политикой, но и общий наднациональный подход к управлению вопросами миграции в ЕС, это обусловлено необходимостью поддержания стабильного экономического и социального развития данного региона.

Составными частями современной миграционной политики ЕС являются: интенсификация борьбы с нелегальной миграцией; поддержка и стимулирование легальной миграции; позиционирование иммиграции как важного элемента отношений ЕС со странами происхождения и транзита иммигрантов; интеграция постоянно проживающих иммигрантов в общество принимающего государства-члена ЕС.

В процессе развития ЕС его государства пришли к выводу, что решение проблем правового регулирования миграционной политики требует комплексного подхода. На Брюссельском заседании Европейского Совета 4 ноября 2004 г. была принята Гаагская программа по стратегии ЕС в области правового регулирования миграционной политики. Задача Гаагской программы, принятой на Брюссельском заседании Европейского совета 4 ноября 2004 года, - усилить совместные возможности ЕС и его государств-членов в обеспечении основных прав, минимальных процедурных стандартов и доступа к юридической защите; предоставлении защиты в соответствии с Женевской конвенцией 1951 года и другими международными договорами; регулировании потоков миграции и контроле внешних границ ЕС; борьбе с организованной приграничной преступностью и подавлении угрозы терроризма; реализации потенциала Европола и Евроюста; дальнейшем прогрессе в вопросах взаимного признания судебных решений и сертификатов как в гражданских, так и в уголовных делах; устранении правовых и процессуальных препятствий при рассмотрении гражданских и семейных дел, последствия которых могут выходить за пределы национальных границ.