 |
Основные стадии правоустановительного процесса
|
|
|
|
Процесс установления новой нормы права (издания нормоустанавливающего акта) состоит из нескольких последовательных стадий – от осознания потребности в издании соответствующей нормы до ее принятия и официальной публикации.
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 422
Характер и содержание правоустановительной деятельности на различных стадиях ее осуществления, как и само значение подобных стадий в рамках правоустановительного процесса, во многом зависят от особенностей соответствующего источника права, к которому относится устанавливаемая норма. В системах общего (прецедентного) права, где основным источником права является судебное решение, стадии правоустановительного процесса, по существу, совпадают с основными стадиями рассмотрения и разрешения конкретных дел в соответствующих судебных инстанциях, устанавливающих нормы прецедентного права.
В системах права романо-германской правовой семьи, где основным источником права является нормативно-правовой акт и где также и все другие источники права в том или ином виде получают свое признание и закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах, стадии правоустановительного процесса обусловлены логикой и процедурой подготовки и принятия того или иного нормативно-правового акта (закона или подзаконного акта).
Подзаконные нормативно-правовые акты готовятся и принимаются соответствующими органами исполнительной власти в пределах их правоустановительной компетенции, установленной Конституцией РФ и действующим законодательством.
Так, разработка проектов нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также вносимых по их инициативе в Государственную Думу законопроектов осуществляется аппаратом соответствующих государственных органов с привлечением к данной работе заинтересованных (профильных) министерств и ведомств. Аппаратный порядок подготовки проектов нормативных актов действует и в нормотворчестве различных министерств, ведомств и государственных комитетов.
|
|
|
Порядок принятия подзаконных нормативно-правовых актов зависит от типа и характера соответствующего органа исполнительной власти. Нормативно-правовые акты коллегиальных органов исполнительной власти (например постановление Правительства РФ, постановление Правительства субъекта РФ и др.) принимаются простым большинством голосов членов соответствующей коллегии. Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, действующих на началах единоличного руководства (указы Президента РФ, приказы министра, акты глав исполнительной власти в субъектах РФ и т.д.) принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица.
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 423
Более сложной и детализированной является законодательная процедура. В целом законотворческий процесс состоит из следующих основных стадий: 1) принятие соответствующим компетентным органом (самим правоустановительным органом или субъектом правоустановительной инициативы) решения об издании определенного нормативно-правового акта; 2) разработка и предварительное обсуждение проекта этого акта; 3) рассмотрение данного проекта правоустановительным органом; 4) принятие нормативно-правового акта; 5) официальное опубликование принятого нормативно-правового акта.
Инициатива принятия соответствующего нормативного акта может исходить как от самого правоустановительного органа, так и от других субъектов, обладающих правом на такую инициативу.
|
|
|
Так, в Российской Федерации в законотворческом процессе (на федеральном уровне) право законодательной инициативы, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы по вопросам их ведения принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.
Все законопроекты вносятся в Государственную Думу.
Право законодательной инициативы означает, что проект закона, внесенный субъектом такого права в Государственную Думу, подлежит обязательному рассмотрению самой Государственной Думой. Конечно, свои законопроекты могут направить в Государственную Думу также отдельные граждане, общественные объединения и другие субъекты, не обладающие правом законодательной инициативы. Такие законопроекты Государственная Дума не обязана рассматривать.
Разработка законопроекта осуществляется субъектом законотворческой инициативы (соответствующими структурами, подчиненными данному субъекту) или по поручению Совета Государственной Думы – одним из ее комитетов.
В отношении внесенного в Государственную Думу законопроекта Совет Государственной Думы назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту (так называемый ответственный комитет) и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно зако-
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 424
нопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения Государственной Думы, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ – по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний (см. ст. 109 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г.) [1].
На этой стадии предварительного обсуждения законопроекта он может быть направлен ответственным комитетом в государственные органы, научные и общественные организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Правовое управления аппарата Государственной Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта, а в ряде случаев – и лингвистическую экспертизу.
|
|
|
Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением субъекта права законодательной инициативы и может освещаться в средствах массовой информации.
Законопроект может обсуждаться и на парламентских слушаниях с участием широкого круга заинтересованных лиц, общественности, представителей средств массовой информации.
На основе всех этих предварительных обсуждений в законопроект вносятся необходимые исправления и уточнения. Законопроект, подготовленный к рассмотрению, направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думой.
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта и вносятся в него поправки. Во втором чтении обсуждаются внесенные поправки к законопроекту и принимается решение об их принятии или отклонении. Третье чтение назначается для голосования в целях принятия законопроекта в качестве закона.
Принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Подписанный Президентом закон подлежит обнародованию.
Официальное опубликование принятого нормативно-правового акта осуществляется в специальных печатных издани-
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 425
ях и газетах. Так, федеральные конституционные законы и федеральные законы официально публикуются в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации». В этих же изданиях в течение десяти дней после их подписания публикуются акты Президента РФ и Правительства РФ.
|
|
|
Неопубликованные законы, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 15), не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие общий (межведомственный) характер, подлежат официальной публикации в газете «Российские вести» (в течение десяти дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ), а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Официальное опубликование актов субъектов РФ осуществляется в специальных местных печатных изданиях и газетах. В местных средствах массовой информации публикуются и акты органов местного самоуправления.
Юридическая техника
Важной составной частью юридической доктрины являются разработанные в юриспруденции и применяемые в государственно-правовой практике правила внешнего выражения в тексте различных правовых актов (правоустановительного, правоприменительного или правотолковательного характера) определенного нормативно-правового содержания, конкретных правоположений. Совокупность таких правил принято называть «юридической техникой», подобно тому как юридическая догматика в целом нередко трактовалась как «юридическое ремесло» (в смысле юридического умения, мастерства, искусства).
Под «текстом» правового акта при этом имеется в виду письменный текст, поскольку речь идет о писаном праве в условиях письменной культуры. Но в принципе можно говорить о юридической технике и применительно к устному тексту правового акта (например к устному тексту неписаного обычного права или к устному тексту правового акта в совре-
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 426
менную эпоху писаного права, когда текст правового акта выражается в форме устного правоустановления – в виде устной речи, устного обнародования содержания правового акта по радио, телевидению и т.д.).
Юридическая техника – это совокупность принципов, правил, средств, приемов и методов адекватного выражения определенного нормативно-правового содержания в форме текста правового акта.
Правовыми актами являются официально-властные акты (нормативного и индивидуального характера), имеющие общеобязательную юридическую силу, – правоустановительные и правоприменительные акты, а также акты официального толкования и систематизации действующего права.
|
|
|
В отличие от правовых актов, которые содержат общеобязательные правоположения, во всех других текстах (теоретического или практического характера) по правовой тематике содержатся лишь те или иные правосуждения (суждения, высказывания о праве), не имеющие юридической силы. И адекватность правосуждений (теоретических или практических) следует оценивать с позиций соответственно критериев научной истины или прагматической пользы, а не правил юридической техники. Возможны, правда, случаи, когда те или иные правосуждения представителей юриспруденции (например римских или более поздних юристов) являются частью юридической доктрины, официально признанной источником действующего права; такие доктринальные правосуждения являются одновременно и общеобязательными правоположениями.
Принципы, правила, приемы и методы юридической техники относятся ко всем правовым актам, но применительно к различным видам правовых актов (к актам правоустановительным, правоприменительным, правотолковательным или правосистематизирующим) они получают специфическое преломление, обусловленное своеобразием правового содержания соответствующего вида акта, юридико-техническими особенностями текстуальной формы выражения данного правового содержания и т.д.
Таким образом, юридическая техника включает в себя, кроме законодательной техники (и более широко – правоустановительной техники), также и юридическую технику надлежащего оформления нормативно-правового содержания актов в сфере правоприменения, правотолкования и систематизации права.
Основные требования юридической техники можно сформулировать в виде следующих положений.
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 427
1. Правила юридической техники требуют, чтобы текстуальное оформление всех правовых актов было в максимальной степени подчинено выражению и изложению их нормативно-правовых свойств и значений, т.е. того главного в содержании разных актов, что определяет их правовую специфику, регулятивно-правовой смысл и юридическую силу. Это требование должно найти свое конкретное воплощение в тексте всех правовых актов с учетом нормативного своеобразия и особенностей различных видов актов: актов установления новых норм права, актов применения норм права, актов толкования норм права, актов систематизации норм права. Надлежащее выражение в тексте акта специфики его нормативности (особого нормативного статуса акта, его нормативной модальности) является одновременно и основанием юридико-содержательной правомерности данного акта, и существенным показателем его юридико-технической культуры.
2. Текстуальная форма акта, согласно требованиям юридической техники, должна выразить специфику правового регулирования (и вместе с тем – правовой трактовки, оценки, квалификации и т.д.) общественных отношений. Эта специфика, согласно юридико-доктринальной трактовке права как системы норм, состоит в том, что правовое регулирование осуществляется по юридико-логической модели (схеме, образцу) нормы права, представляющей собой системное целое трех взаимосвязанных составных элементов – диспозиции, гипотезы и санкции. Построение текста акта по принципу и схеме юридико-логических связей между элементами нормы права означает, что отдельные части и фрагменты текста акта (и весь акт в целом) имеют юридическое значение лишь как формы выражения отдельных элементов нормы права в их взаимосвязи с текстуально выраженными другими ее элементами. Все, что в тексте акта не является выражением элементов нормы права и не связано с ними, засоряет текст акта, нарушает юридическую логику его построения, затрудняет понимание и применение его нормативно-правовых положений и подлежит устранению.
Оптимальная форма правового акта – это возможный минимум его текста при возможном максимуме его нормативного содержания. Принцип минимизации текста акта имеет свои пределы, обусловленные тем, что в тексте акта должны быть явно сформулированы или с бесспорной определенностью предполагаться все элементы (в их системной взаимосвязи) устанавливаемых, применяемых, толкуемых или систематизируемых норм права. В свою очередь пределы принципа макси-
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 428
мализации нормативного содержания акта обусловлены тем, что в его тексте не следует формулировать те элементы правовой нормы, которые носят очевидный характер.
3. Текстуальное оформление правового акта должно осуществляться в соответствии с системным характером права в целом, с местом и значением выраженного в нем нормативно-регулятивного содержания в системе всего действующего права. Изменения, вносимые новыми правовыми актами в действующее право, должны быть направлены на его совершенствование, на преодоление имеющихся в нем несогласованностей и противоречий, а не порождать новые коллизии. Новые правовые акты не должны дублировать содержание уже имеющихся актов по тому же самому вопросу. Минимизация количества правовых актов по одному и тому же предмету нормативно-правовой регуляции является одним из основных требований юридической техники и одним из главных направлений совершенствования всей системы действующего права. С этим связана и общеправовая значимость юридико-технических средств и приемов систематизации действующих норм права как эффективного средства повышения качества и регулятивной роли всего права.
4. Текст правового акта должен быть надлежащим образом структурирован. Юридико-технические правила структурной организации текста акта как единого целого требуют последовательного, согласованного, непротиворечивого, экономного и доступного (для обозрения, понимания и применения) текстуального выражения нормативно-регулятивных целей и положений соответствующего акта. Структура текста (его разбивка на разделы, части, статьи, параграфы, пункты, абзацы и,т.д.) должна в максимальной степени содействовать адекватному выражению в тексте акта юридической логики нормативной регуляции, относящейся к предмету данного акта.
Ряд юридико-технических требований касается порядка очередности изложения материала правового акта.
Так, некоторые особо значимые нормативно-правовые акты (конституции, основополагающие законы и т.д.) начинаются с преамбул, в которых излагаются главные цели данного акта. По правилам юридико-технической очередности, в нормативно-правовом акте сперва излагаются общие нормы (нормы общей части акта), а затем более конкретные нормы (нормы особенной части акта). Изложение норм материального права предшествует изложению норм процессуального хг, рактера. Структурные части текста (разделы, подразделы, статьи, пункты и части статьи и т.д.) нумеруются. Для упоря-
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 429
дочения текста акта и облегчения пользования им некоторые части акта (разделы, подразделы, статьи) имеют соответствующие заголовки (наименования).
Значительные особенности также и в этом плане присущи правоприменительным актам. Так, структура текста судебного решения по гражданским делам состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей. Приговор суда по уголовному делу состоит из вводной, описательной и резолютивной частей.
Правовой акт как единое целое должен иметь соответствующие реквизиты (название акта, наименование принявшего его органа, дата и место его принятия, регистрационный номер, подписи соответствующих должностных лиц и т.д.), удостоверяющие его подлинность в качестве официального юридического документа.
5. Существенное значение имеют требования юридической техники, относящиеся к языку правовых актов. Язык правового акта – это одновременно и материя его текста, и средство выражения его нормативно-регулятивного смысла. Правила юридической техники требуют ясности, простоты и доступности языка правового акта, необходимой точности и однозначности используемых в нем понятий, терминов, формулировок, словесных конструкций и дефиниций. В тексте правового акта элементы профессионального языка юриспруденции, специальные юридические понятия, термины, конструкции и т.д. (например правоотношение, субъект права, исковая давность, законодательная инициатива, компетенция, состав преступления, эксцесс исполнителя, невменяемость и т.д.) должны органически сочетаться с общеупотребительными словами и словесными выражениями современного литературного языка, а также с профессиональной терминологией неюридического характера (типа: биологические агенты и токсины, эпизоотия, информация на машинном носителе и т.д.).
В тексте правового акта не должны использоваться словесные архаизмы и неологизмы, различные образные выражения, аналогии, метафоры, двусмысленные обороты речи и т.д. Правила юридической техники требуют экономии (по принципу необходимости и достаточности) словесных средств в процессе подготовки и оформления текста правового акта.
В целом правовой акт должен обладать единством стиля, соответствующего целям, содержанию и значению официального документа, который обладает юридической силой.
Официально-юридический стиль правового акта требует профессиональной четкости, деловой сухости, властной
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: ИНФРА • М, 1999. С. 430
строгости, смысловой однозначности и надлежащей лаконичности. В правовом акте не следует использовать как канцеляризмы и аппаратно-бюрократические словесные штампы, так и различные выражения из просторечия. Не должно быть в правовом акте и разного рода рассуждений, намерений, сомнений, призывов и пожеланий.
Предыдущий | Оглавление | Следующий
[1] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 1998.
|
|
|
