Добрые услуги и посредничество

В международно-правовой литературе термин "добрые услуги" (bons offices) употреблялся) различном значении. Большинство авторов рассматривает их как дипломатическое средство мирного урегулирования споров наряду с переговорами и посредничеством. Кроме того, в доктрине добрые услуги определялись и как способ участия третьих государств в заключение международного договора, то есть как составная часть учения о договоре. В современных условиях о добрых услугах можно также говорить как о деятельности государств, направленной на содействие в решении общих международных проблем, не связанной с конкретными спорными вопросами. В этом (широком) смысле примером могут служить добрые услуги, оказанные правительством Финляндии по подготовке, организации и проведению в Хельсинки Совещания по проблемам безопасности и сотрудничества в Европе, с предложением о созыве которого неоднократно выступали СССР.

Как институт мирного урегулирования добрые услуги представляют совокупность международно-правовых норм, регулирующих деятельность третьих государств или международных организаций, осуществляемую по их собственной инициативе или по просьбе находящихся в конфликте государств, направленную на установление или возобновление прямых переговоров между спорящими и целях создания благоприятных условий для мирного разрешения спора. Добрые услуги относятся к числу недостаточно исследованных международно-правовых институтов. Отношение некоторых представителей правовой науки к добрым услугам весьма сдержанно Ч. Хайд пишет, что термин "добрые услуги" не имеет совершенно точного значения. Д. Брайерли утверждает, что добрые услуги вообще "являются политическими процессами, которые едва ли входят в область международного права". Д. Грейг исключает добрые услуг из системы мирных средств разрешения споров под тем предлогом, что они якобы "не имеют определенной правовой основы". Институт добрых услуг ведет свое самостоятельное международно-правовое существование с конца XIX века, когда он был закреплен в ряде двусторонних и многосторонних договоров и соглашений. До этого времени добрые услуги рассматривались как составная часть института посредничества (mediation).

Так, в протоколе Венской конференции великих держав от 5 декабря 1853 г. эти мирные средства разрешения споров именовались одновременно и как intervention amicale, и как bons offices.

Долгое время и международно-правовая доктрина не выделяла добрые услуги в качестве самостоятельного от посредничества средства мирного урегулирования. Однако дипломатическая практика уже с XVIII века начала разграничивать эти формы содействия третьих государств мирному урегулированию конфликтов, справедливо усматривая различные правовые последствия, к которым приводило их применение.

Первая попытка международно-правового закрепления добрых услуг была предпринята на Парижском мирном конгрессе 1856 года. Тогда по просьбе Лондонского общества мира английский представитель на конгрессе лорд Кларендон предложил закрепить в заключаемом трактате положение о мирном разрешении международных разногласий. Сославшись на ст. 8 Парижского трактата, он предложил дать более широкое толкование применению посредничества и принять соответствующую резолюцию. В результате обсуждения этого предложения 14 апреля 1856 г. члены конгресса занесли в протокол пожелание, чтобы государства, между которыми возникнут серьезные разногласия, до обращения к оружию, насколько позволят обстоятельства, прибегали к добрым услугам дружественной державы. Однако это положение протокола не вошло в текст Парижского трактата. Оно было выражено в робкой форме пожелания, а не безусловного требования, сопровождалось указанными оговорками и юридической силы не имело. Основным средством международно-правового закрепления добрых услуг стали двусторонние договоры и соглашения. Первым многосторонним договором, предусматривающим применение добрых услуг, был Заключительный акт Берлинской конференции от 26 февраля 1885 г. В ст. 11 акта говорилось: "В случае, когда Держава, пользующаяся правом верховенства или протектората в упомянутых в статье 1 Землях (т. е. территориях бассейна р. Конго и ее притоков, захваченных колониальными державами.), подчиненных началам свободы торговли, будет вовлечена в войну, Высокие Стороны, подписавшие настоящий Акт, и те, которые присоединятся к оному впоследствии, обязываются оказывать этой Державе свои добрые услуги, с тем чтобы принадлежащие ей территории были, с общего согласия этой Державы и другой или других воюющих сторон, подчинены на время войны принципам нейтралитета и считались как бы принадлежащими невоюющему государству". Указанные двусторонние и многосторонние договоры заложили международно-правовую основу применения добрых услуг. Однако большая часть этих договоров носила неравноправный характер, а предусмотренные в них добрые услуги были целиком подчинены конъюнктурным интересам более сильных контрагентов-ведущих империалистических держав. В Берлинском акте подлинные хозяева захваченных африканских территорий - населяющие их народы и племена - вообще не принимались в расчет и не подпадали под сферу действия этого договора. Значительную веху на пути развития института добрых услуг представляют Гаагские конвенции 1899 и 1907 годов о мирном решении международных столкновений. Статьи 2, 3 и 6 конвенции от 17 (29) июля 1899 г. предусматривали применение добрых услуг и посредничества одной или нескольких дружественных держав "в случае важного разногласия или столкновения, прежде чем прибегнуть к оружию".

В принятой на второй конференции мира 5(18) октября 1907 г. Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений в раздел о добрых услугах и посредничестве существенных изменений внесено не было. Правда, разделительный союз "или" вместо соединительного "и", стоящий между терминами "добрые услуги" и "посредничество", свидетельствует, на мой взгляд, о попытке, разграничить эти институты, хотя конвенция не указывает, в чем состоит это различие.

Однако Гаагские конвенции не регламентировали отдельно процедуру добрых услуг и определяли только задачу посредника. Поэтому в перерыве между Гаагскими конференциями мира на 13-й конференции Межпарламентского союза, состоявшейся в 1905 году в Брюсселе, среди вопросов, подлежащих обсуждению на второй Гаагской конференции мира, пункт 3 специально предусматривал "создание организации добрых услуг". Но это, как известно, не было претворено в жизнь. Статут Лиги наций в перечне мирных средств разрешения международных споров не упоминал о добрых услугах, хотя по смыслу ст. 12 Совет Лиги мог осуществлять функции добрых услуг. На IX сессии Ассамблеи Лиги наций этот пробел был восполнен. 26 сентября 1928 г. Ассамблея приняла специальную резолюцию о добрых услугах Совета, в которой говорилось: "Совет, если ему будет о том заявлено желание одной из сторон, после изучения политического положения и, учитывая общие интересы мира, готов предоставить в распоряжение заинтересованных государств добрые услуги, могущие быть принятыми ими добровольно и привести к счастливому исходу переговоров". В условиях мирного сосуществования государств на базе принципа мирного разрешения международных споров институт добрых услуг вместе с другими способами мирного урегулирования был закреплен в ряде важных международно-правовых актов и является сейчас одним из международно-правовых средств мирного разрешения конфликтов. В п. 6 Декларации об укреплении международной безопасности, принятой 16 декабря 1970 г. на XXV сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в которой государства- члены ООН настоятельно призываются полностью использовать и добиваться лучшего применения средств и методов, предусмотренных Уставом, для исключительно мирного разрешения спора или любой ситуации, продолжение которых могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, предусматривается применение добрых услуг, включая добрые услуги Генерального секретаря. Наиболее подробно институт добрых услуг к настоящему времени регламентирован в межгосударственных актах стран американского континента [23. с. 45].

Процедура добрых услуг закреплена в Американском договоре о мирном разрешении споров от 30 апреля 1948 г. (Боготинском пакте) и межамериканском договоре о добрых услугах и посредничестве от 23 декабря 1936 г. Статья IX Боготинского пакта определяет: "Процедура добрых услуг заключается в попытке одного или нескольких американских правительств, не являющихся сторонами, участниками в споре, или одного, или нескольких видных граждан любого американского государства, которые не заинтересованы в споре, связать стороны между собою, создав, таким образом, возможность для непосредственных переговоров и соответствующего решения вопроса".

Добрые услуги обычно применяются: в случае нежелания одной или обеих спорящих сторон начинать переговоры относительно возникшего между ними спора при безрезультатности непосредственных переговоров между конфликтующими державами; когда обращение спорящих государств к другим мирным средствам также не принесло положительного результата. Правовым основанием для начала добрых услуг (они могут применяться как во время войны, так и в мирное время) являются либо обращение спорящих сторон к третьим государствам (испрашиваемые добрые услуги), либо предложение своего содействия со стороны третьих, не причастных к конфликту держав (предлагаемые добрые услуги). Предложение добрых услуг требует от государств учета ими ряда объективных и субъективных факторов, способствующих применению добрых услуг или исключающих его.

Государство, оказывающее добрые услуги, может выполнять следующие функции: а) стремиться установить непосредственный контакт между спорящими сторонами; б) может стать связующим звеном между ними после начала прямых переговоров. Однако в самих переговорах оно участия не принимает, если только стороны сами об этом не попросят. В случае если стороны встретились и возобновили непосредственные переговоры, государства или граждане, предложившие свои добрые услуги или принявшие предложение оказать их, не должны предпринимать никаких дальнейших действий; они могут, однако, при согласии сторон присутствовать при переговорах. При добрых услугах деятельность третьих государств направлена на ознакомление и сближение позиций спорящих сторон путем налаживания прямых контактов между ними. Эта деятельность должна осуществляться в весьма тактичных, гибких и деликатных формах, не затрагивающих суверенные права и интересы конфликтующих сторон. Такими формами должны быть пожелания, предложения, советы. Статья 6 Гаагских конвенций о мирном решении международных столкновений специально устанавливает, что "добрые услуги или посредничество, будут ли они применяться по просьбе спорящих сторон или по почину непричастных к столкновению Держав, имеют исключительно значение совета и отнюдь не могут почитаться обязательными".

Спорящие стороны всегда вправе принять или отклонить предложения государств, оказывающих добрые услуги. В то же время пожелания и предложения государств, выступающих с добрыми услугами, в морально-политическом плане имеют определенное практическое значение, поскольку могут служить основой для дальнейших переговоров между спорящими.

По своей природе институт добрых услуг тесно связан с другим средством мирного урегулирования споров - посредничеством. Долгое время ни практика, ни доктрина не разграничивали эти институты.

Некоторые ученые отграничивают добрые услуги от посредничества, указывая не только на разную степень содействия третьих государств разрешению спора, но также на различие в порядке возникновения этих мирных средств и в правовом положении третьих государств. Добрые услуги и посредничество, при всей их сходности, - самостоятельные средства мирного урегулирования, и их различие не сводится только к степени содействия третьих государств разрешению спора. При посредничестве наступают различные правовые последствия не только для посредничающих государств, но и для самих спорящих сторон, чего нет при добрых услугах. Это одно из существенных обстоятельств, известное дипломатической практике, оставлено без внимания международно-правовой доктриной. Современная международная практика показывает, что добрые услуги не без успеха применялись как первоначальная стадия в мирном разрешении ряда межгосударственных конфликтов, и, прежде всего территориальных и пограничных. Современная межгосударственная практика показывает, что в тех случаях, когда добрые услуги применяются на основе неуклонного соблюдения основных принципов и норм современного международного права, уважения суверенных прав и интересов спорящих государств и их искреннего стремления к мирному урегулированию разногласий, они приводят к взаимоприемлемым результатам. Добрые услуги способствуют созданию благоприятной обстановки для установления непосредственных контактов между спорящими сторонами, определения и сближения их позиции. А это в конечном итоге приводит к урегулированию международных конфликтов и разногласий на взаимно приемлемой основе, развитию миролюбивых отношений между государствами. Посредничество является древнейшим (после переговоров) средством мирного разрешения споров. Возникнув как специфический институт внутреннего права в Древней Греции и Древнем Риме, посредничество постепенно трансформировалось в самостоятельный международно-правовой институт и стало применяться для урегулирования межгосударственных разногласий в международных отношениях различных эпох [42. с. 198].

Международно-правовой институт посредничества можно определить как совокупность норм, регулирующих содействие третьих государств или международных органов в мирном разрешении международных споров, осуществляемое по их собственной инициативе или по просьбе находящихся в конфликте сторон и состоящее в ведении посредником переговоров со спорящими на основе его предложений с целью мирного урегулирования разногласия в соответствии с основными принципами международного права и справедливости. Процедура посредничества регламентирована в Гаагской конвенции 1907 года о мирном решении международных столкновений, Межамериканском договоре о добрых услугах и посредничестве 1936 года и Американском договоре о мирном разрешении споров 1948 года.

В важнейших международно-правовых документах этот институт мирного урегулирования закреплен на втором месте после переговоров. И это не случайно. По своей сущности посредничество является одним из специфических видов переговоров в широком смысле как формы дипломатического урегулирования международных разногласий. В отличие от юридических способов (международный арбитраж и международный суд), процедура посредничества и непосредственных переговоров не связана строго определенными процессуальными правилами и должна основываться на точном и неуклонном соблюдении основных принципов и норм современного международного нрава, взаимном уважении прав и интересов участников переговоров. Собственно посредничество - это переговоры на более широкой основе, то есть с участием третьих государств или международных организаций. Если при прямых переговорах спорящие стороны сами непосредственно решают свой спор, то при посредничестве им в этом помотают третьи государства (международные органы). Это означает, что если при непосредственных переговорах определенные права и обязанности возникают только у участников спора, то при посредничестве соответствующими правами наделены и третьи государства. При посредничестве, как и при прямых переговорах, третьи государства стремятся добиться примирения сторон наиболее простым, быстрым, целесообразным и эффективным в данных конкретных условиях путем.

В процессе мирного урегулирования разногласий между государствами посредничество и непосредственные переговоры тесно взаимосвязаны. К содействию третьих государств спорящие стороны обращаются по обоюдному согласию после безуспешности прямых переговоров или при невозможности их организации. Если посредничество предлагается не причастными к спору государствами, то их участие в разбирательстве возможно только при обоюдном согласии обеих сторон. В свою очередь, качало прямых переговоров между конфликтующими сторонами нередко становится возможным благодаря дружественным стараниям посредников или государств, оказывающих добрые услуги. Посредничество помогает установить прямой контакт между участниками спора, взаимно ознакомить их с позициями друг друга, их претензиями друг к другу. Основанием для начала посредничества служит либо обращение спорящих сторон к третьим государствам, либо предложение со стороны последних.

Цель посредничества, как и других мирных средств разрешения споров, состоит в урегулировании разногласии на взаимоприемлемой для сторон основе. При этом, как показывает практика, задачей посредничества является не столько окончательное разрешение всех спорных вопросов (это обычно достигается в процессе дальнейших прямых переговоров между сторонами), сколько общее примирение спорящих, выработка основы соглашения, приемлемого для обеих сторон. При посредничестве третья сторона обязана подготовить основу взаимопонимания, "выработать базу для достижения соглашения между заинтересованными сторонами, всячески содействовать сторонам во взаимном удовлетворении претензий". Поэтому основными формами содействия третьих государств урегулированию спора при посредничестве должны быть их предложения, советы, рекомендации, а не обязательные для сторон решения. Посредник-примиритель, а не судья над спорящими. Он высказывает свое мнение, советует, рекомендует, предлагает, но редко решает спор окончательно. Стороны вольны принять полностью или частично любое предложение посредника. Последнее, решающее слово всегда остается за ними. Они, и только они, являются одновременно и сторонами, и судьями в собственном споре. Это вытекает из принципов суверенитета, равноправия, невмешательства во внутренние дела государств. Факультативный характер посредничества, предоставляющий сторонам достаточную свободу действий в процессе переговоров, служит гарантией суверенитета государств, над которыми нет и не может быть какой-либо сверхнациональной инстанции, и является показателем гибкости этого средства мирного разрешения споров.

Посредник, будучи весьма активным участником в центральной фигурой переговоров, располагает достаточно широким комплексом прав, реализуя которые он в состоянии существенно влиять на ход и результаты разбирательства спора. Можно выделить следующие основные права посредника, необходимые для осуществления его функций: участвовать во всех переговорах сторон, смягчать категорические и заранее неприемлемые требования сторон; вносить самостоятельные предложения по примирению спорящих. Кроме того, посреднику нередко предоставляется право ведения переговоров, а иногда он гарантирует исполнение достигнутого при его содействии соглашения. Все это налагает на посредника ряд обязанностей: неуклонно соблюдать основные принципы и нормы современного международного права; оказывать сторонам всеми законными средствами помощь в достижении мирного и взаимоприемлемого исхода переговоров; не допускать каких бы то ни было попыток диктата и шантажа, применять политический такт и искусство ведения переговоров; соблюдать полное беспристрастие, воздерживаться от какого-либо содействия одной из сторон в ущерб другой; уважать суверенные права, честь и достоинство спорящих сторон, не вмешиваться в их внутренние дела [46. с. 13].

На сторонах, в свою очередь, лежат обязанности: обеспечивать посреднику возможность осуществлять свои функции; создавать все необходимые условия для успеха переговоров; воздерживаться от действий, могущих нанести ущерб суверенным правам и достоинству медиатора; уважать права, предоставленные ему соглашением о посредничестве; проявлять максимум стремления к миру, не отвергая безосновательно взаимоприемлемых и конструктивных предложений посредника и противоположной стороны; не настаивать на заранее неприемлемых требованиях и притязаниях. В соответствии со ст. 4 Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений "задача посредника заключается в согласовании противоположных притязаний и в успокоении чувства неприязни, если оно возникло между Государствами, находящимися в споре". На достижение этих целей направлена вся деятельность посредника. Совершенно необоснованными поэтому являются попытки некоторых авторов толковать положение ст. 4 таким образом, что во избежание отклонения предложенных посредником средств примирения он может добиваться "примирения" любыми, даже насильственными средствами. Так, Дж. Стоун утверждает, что посредничество "может быть предложено или даже навязано путем односторонней или объединенной интервенции других держав".

Посредническая миссия - это выражение спорящими государствами равного доверия к третьей стороне, и тот, кто ее выполняет, должен надлежащим образом оценить оказанную ему честь. Поэтому посредник не должен злоупотреблять оказанным ему обоюдным доверием в ущерб одной из спорящих сторон и обязан соблюдать неукоснительным образом полную беспристрастность при осуществлении своих функций. Он обязан воздерживаться от любого содействия, как тайного, так и явного, интересам одной из сторон и от извлечения от посредничества выгод для самого себя, что так часто встречается в посреднической практике некоторых держав. Он должен быть посредником и только посредником между сторонами. Если медиатор проявляет свое пристрастное отношение к какой-либо стороне, то другая сторона имеет право отказаться от его услуг, ибо в этом случае он перестает быть посредником с точки зрения современного международного права. Разумеется, доверие должно быть взаимным и стороны также обязаны (если они действительно заинтересованы в мирном разрешении спора) активно помогать посреднику в осуществлении его миссии.

Итак, посредничество как одно из дипломатических средств мирного разрешения споров предполагает обладание определенными правами и выполнение определенных обязанностей всеми его участниками, стремление государств к сотрудничеству и соглашению, к взаимному, учету интересов друг друга и взаимным уступкам, необходимым для мирного урегулирования спора. Только при неуклонном соблюдении этик требований, выдвигаемых самой жизнью, можно устранить разногласия между государствами и достичь мирного соглашения между ними даже по самым сложным и щепетильным вопросам. Современная межгосударственная практика свидетельствует о жизнеспособности и достаточной эффективности посредничества. Оно с успехом применялось для мирного урегулирования целого ряда международных споров и разногласии. Широкое применение и значительное развитие институт посредничества получил в международных отношениях развивающихся государств. Государства - члены Организации африканского единства поставили посредничество на новую основу в специфических, сложных условиях межгосударственных отношений Африки, создав в 1964 году постоянно действующую Комиссию по посредничеству, примирению и арбитражу. В рамках ОАЕ и вне ее посредничество успешно применялось для урегулирования таких сложных пограничных вооруженных конфликтов, как мароккано-алжирский (1963 г.), Эфиопо-сомалийский и сомалийско-кенийский (1964 г.), конголезский (1964 г.), а также конфликтов между Экваториальной Гвинеей и Габоном, Йеменом и Южным Йеменом, Танзанией и Угандой в 1972 году.