 |
Общественная экологическая экспертиза: законодательные возможности и ограничения на современном этапе
|
|
|
|
Общественная экологическая экспертиза: острый конфликт или поиск решения?
Развитие общественной экологической экспертизы в России
Общественная экологическая экспертиза появилась в России в начале 80-х годов. Первоначально развитие ее носило довольно стихийный характер. Отсутствовало правовое регулирование общественного участия в экологической экспертизе, не были четко обозначены и формы этого участия. Первым документом, внесшим некоторую определенность, стал Федеральный закон “Об охране окружающей природной среды” (1991 г.). В законе упоминалось, что государственная экологическая экспертиза должна проходить гласно, с участием общественности, а также впервые законодательно закреплялось понятие “общественная экологическая экспертиза”. Вторым нормативным актом в этой области явился Федеральный закон “Об экологической экспертизе” (1995 г.), существенно изменивший права общественности.
Принятие двух подобных законов делит историю развития общественной экологической экспертизы на три этапа, с различной законодательной регламентацией, а соответственно и разными возможностями и формами общественного участия.
Начало 80-х-1991 гг.
Начальным этапом развития экологической экспертизы как одного из способов регулирования воздействия человека на окружающую среду стали восьмидесятые годы. Широкие общественные обсуждения таких грандиозных проектов, как поворот северных рек, Катунская ГЭС, Южно-Уральская АЭС, не только способствовали гласному принятию решений по конкретным проектам, создав прецедент включения общественности в принятие экологически значимых решений, но и оказали глубокое влияние на формирование всего механизма экологической экспертизы.
|
|
|
Государственная экологическая экспертиза Катунской ГЭС основывалась на активных действиях населения. Наряду с методами экологической экспертизы общественность использовала такие методы, как акции, кампания в прессе, лоббирование в высших эшелонах власти. Столь активные действия населения и комплексность подхода обусловили в итоге крупный успех: государственная экологическая экспертиза, законченная в 1992 г., полностью подтвердила мнение общественности о недопустимости реализации этого проекта-гиганта, что в конечном итоге обеспечило сохранение уникальной природы бассейна реки Катунь.
Государственная экологическая экспертиза проекта Северной ТЭЦ проходила при самом широком участии общественности. На фоне подъема общественно-политической активности в стране удалось включить в государственную экспертную комиссию независимых экспертов по представлению органов самоуправления и общественных организаций.
На дальнейшее развитие общественной экологической экспертизы наложили отпечаток следующие специфические черты начального этапа:
1. Отсутствие нормативно-правовой базы участия общественности в экологической экспертизе. До принятия Федерального закона “Об охране окружающей природной среды” (1991 г.) единственным документом в области экологического регулирования, в котором упоминалось участие общественности, была “Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов”. Эта инструкция довольно детально регулировала работу с населением при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, однако ничего не упоминала об участии общественности в государственной экологической экспертизе.
|
|
|
2. Реальное влияние общественности на результаты государственной экологической экспертизы. В это время еще не было достаточного опыта ведения диалога с общественностью, но уже начали складываться демократические традиции. Мнение общественности, высказанное публично, реально могло быть услышано. Поэтому основная проблема заключалась в том, чтобы получить возможность высказать свое мнение на достаточно высоком уровне (или на достаточно широкую аудиторию).
3. Концентрация усилий общественности на предотвращении крупных проектов. В этот период общественность использовала экологическую экспертизу с целью остановки в основном крупных проектов с трудно предсказуемыми экологическими последствиями. Однако известны формы работы общественности, целью которых была оценка экологических последствий небольших проектов. В зависимости от их потенциальной экологической опасности выносилось решение о возможности или невозможности реализации проектов, что весьма напоминало современную экологическую экспертизу.
В 1987-88 гг. в Исполкоме Мособлсовета работала комиссия по включению земельных участков в фонды для коллективного садоводства. Вместе с представителями государственных служб в эту комиссию входил областной Совет ВООП. Функции комиссии в основном сводились к проверке документации. Экспертную поддержку ВООП обеспечивала Дружина охраны природы (ДОП). Благодаря этому во всех спорных случаях выездная группа ДОП проводила обследования на местности. В тех случаях, когда результаты обследования говорили о необходимости сохранения данного участка леса, ВООП отклонял предложения о дачном строительстве. Таким образом только за 1988 г. было сохранено около 9000 га лесных угодий. В некоторых случаях леса оказывались настолько ценными, что на месте предполагаемого дачного строительства создавалась охраняемая территория. Так был создан, например, заказник “Радовицкий мох” (Рязанская область, близ Солотчи). Конечно, данная комиссия представляла собой лишь звено в длинной цепи согласований, и ее статус не следует сравнивать со статусом государственной экологической экспертизы, но применявшиеся общественностью в данном случае методы подпадают под современное определение “экологическая экспертиза”.
|
|
|
4. Комплексное использование методов. Активно используя приемы и методы экологической экспертизы, общественность никогда не ограничивалась только этими методами. Кроме включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу, привлечения к проблеме авторитетных ученых, принятие решений по спорным проектам сопровождалось широкими общественными обсуждениями, в том числе через средства массовой информации, обращения к властям, в крайних случаях — акциями.
5. Нечеткость форм, неоднозначная трактовка задач. Основы неоднозначного понимания экологической экспертизы были заложены именно в этот период. Отсутствие четких законодательных определений и широкий смысл слова “экспертиза” в русском языке способствовали столь же неоднозначному толкованию понятия “экологическая экспертиза”, не соответствующему современному пониманию этого термина. Так, зачастую экспертные работы по оценке социально-экологической ситуации в регионе (или вблизи предприятия) именовались экологической экспертизой.
В октябре 1988 года в г. Иркутске проводилась первая всесоюзная социально-экологическая экспертиза. В Заключительном акте экспертизы это событие было охарактеризовано как новая форма общественно-политической активности. “Метод экспертизы способствует выявлению назревающих конфликтов, возникающих в ситуациях, не имеющих однозначного решения и требующих длительного общественного и государственного контроля”.
В рассматриваемый период времени общественное участие сыграло чрезвычайно важную роль и глубоко повлияло на формирование всего механизма экологической экспертизы. Именно благодаря активным действиям общественности экологическая экспертиза в конечном итоге сформировалась как достаточно открытая процедура, а не только как инструмент еще одной ведомственной проверки документации.
Гг.
Временные рамки этого этапа определяются двумя нормативными актами — Федеральным законом “Об охране окружающей природной среды” (1991 г., декабрь) и Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (1995 г., ноябрь).
|
|
|
Федеральный закон “Об охране окружающей природной среды” впервые законодательно закрепил существование понятия “общественная экологическая экспертиза”, не приводя его определения. Кроме того, статья 35 Закона декларировала такие принципы проведения государственной экологической экспертизы, как широкая гласность и участие общественности. Такая весьма общая формулировка раскрывала перед общественностью широкие возможности для непосредственного включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу. Подобное участие, безусловно, не могло обеспечить полного баланса интересов, однако давало реальные возможности общественности знакомиться с проектными документами и предлагать свои формулировки в Заключение государственной экологической экспертизы.
В 1992 году среди прочих было проведено две государственных экологических экспертизы федерального уровня: государственной программы реабилитации Уральского региона, пострадавшего в результате трех радиационных аварий, и контракта между Сибирским химическим комбинатом и французской фирмой Кожема. В состав государственных экспертных комиссий в обоих случаях было официально включено по представителю общественности от Социально-экологического союза.
В целом можно сказать, что декларативный характер статей 35, 36 Федерального закона “Об охране окружающей природной среды” открывал большие возможности для общественных организаций. Отсутствие четких регламентаций не создавало серьезных препятствий для общественного участия в экологической экспертизе в тех случаях, когда сильная общественная организация была заинтересована в решении проблемы. Специфика периода состоит в том, что при минимальных правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность тем не менее добивалась существенных успехов. Известны даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на “закрытых” объектах.
В 1994-95 гг. в связи с перспективами расширения состоялась общественная эколого-технологическая экспертиза полигона “Северный” по закачке жидких радиоактивных отходов (Красноярский край). Уникальность ситуации заключалась в том, что общественная экспертиза на закрытом объекте состоялась при поддержке Администрации и с согласия всех заинтересованных сторон, в том числе и руководства полигона. Сохранение конфиденциальности информации обеспечивалось личной ответственностью экспертов, имеющих соответствующие формы допуска. Итоговый документ экспертизы не содержал информации, составляющей государственную тайну, и был открыт для общественности.
|
|
|
С принятием в ноябре 1995 г. Федерального Закона “Об экологической экспертизе” начался новый этап в развитии общественной экологической экспертизы.
Современный период имеет весьма существенные законодательные отличия, что безусловно отражается на возможностях общественного участия, на выборе оптимальной стратегии и тактики. Остановимся на анализе современных законодательных условий, практики проведения общественных экологических экспертиз, проблем, возникающих при этом, а также возможных путей их решения.
Общественная экологическая экспертиза: законодательные возможности и ограничения на современном этапе
Федеральный закон “Об экологической экспертизе” четко определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной:
“Общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой” [3, ст. 22].
Согласно закону, любая экологическая экспертиза является экспертизой конкретной документации, например, технико-экономического обоснования проектов намечаемой деятельности или расширения/реконструкции существующей, проекта международного соглашения или обоснования заявления о выдаче лицензии.
В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты также проекты нормативно-правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства [3, ст. 11, 12, 21].
Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется статьей 23 Федерального Закона “Об экологической экспертизе”. Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.
Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным [3, ст. 23].
В государственной регистрации заявления о проведении общественной экспертизы может быть отказано, если:
· В отношении данного объекта ранее дважды проводилась общественная экологическая экспертиза;
· Объект экспертизы содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
· Общественная организация (объединение) не была зарегистрирована в установленном порядке;
· Устав общественной организации (объединения), проводящего экологическую экспертизу, не соответствует требованиям статьи 20 настоящего Закона (природоохранная деятельность не является приоритетной или проведение общественных экологических экспертиз не является уставной деятельностью) [3, ст. 24].
Предоставление исходной документации для проведения общественной экологической экспертизы является обязанностью заказчика документации [3, ст. 22, 27]. При этом в рамках действующей нормативно-правовой базы заказчик имеет реальную возможность отказать в выдаче исходной документации, поскольку нет ни одного нормативно-правового акта, регламентирующего открытость документации оценки воздействия на окружающую среду. Единственный нормативный документ, регламентирующий требования к проектной документации в части оценки воздействия на окружающую среду — Инструкция по экологическому обоснованию намечаемой хозяйственной и иной деятельности [4], не содержит никаких указаний по поводу открытости этой документации.
Анализ нормативно-правовой базы показывает, что после введения Федерального Закона “Об экологической экспертизе” права общественности в области экологической экспертизы сводятся в основном к следующему:
1. Получение информации о проектах через общественные слушания и/или обсуждения в средствах массовой информации. Это право можно реализовать в основном для крупных проектов, включенных в “Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке”, приведенный в Положении об оценке воздействия… [5];
2. Проведение общественной экологической экспертизы [3, ст. 20-25; 6, ст. 36];
3. Направление в специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы аргументированных предложений по экологическим аспектам намечаемой деятельности;
4. Организации, проводящие общественную экологическую экспертизу, имеют право делегировать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе в качестве наблюдателей;
5. Получение информации о результатах государственной экологической экспертизы [3, cт. 19];
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридический статус только после утверждения его в органах государственной экологической экспертизы. В том случае, если позиция государственных органов охраны природы в отношении экологических последствий намечаемой деятельности расходится с позицией общественности по этому вопросу, с приданием юридического статуса заключению общественной экологической экспертизы могут возникнуть затруднения.
В ближайшем времени возможно принятие еще одного документа, Положения “Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду”. Новый документ будет действовать вместо прежнего Положения “Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” и, возможно, несколько изменит сложившуюся практику общественного участия в принятии экологически значимых решений.
|
|
|
