Пути реформирования государственного управления в современной России

 

В начале 21 века в России стала формироваться идея о пересмотре сущности государственного управления, его целях, задачах, результатах, роли человека и общества в механизме государственного управления. Эта идея говорила о том, что смысл государства - развитие каждого человека, общество в целом. Сильное государство и стабильное его функционирование зависит от развитого общества и благосостояние его граждан. Поэтому сущность государства –оказание услуг человеку, обществу, а это не возможно без привлечения человека и общества в государственное управление. Многие теоретики государства склонны относить коренные изменения в истории развития государств к определенным личностям, мы же, не преуменьшая роль и значение личности на ход развития того или иного государства, связываем коренные изменения, реформирования государства с объективными условиями и необходимостью. Развал СССР, кризис России как государства, предопределили коренное реформирование системы государственного управления в начале 21 века.

Осенью 2000 года при Государственном совете РФ была создана рабочая группа подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту РФ был представлен доклад «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в РФ», где были сформулированы задачи и подходы к реконструкции и оптимизации системы власти, прежде всего исполнительной. В июле 2003 г. был радикально переделан Федеральный Закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части перераспределения компетенции между органами Федерации и субъектов. [1]

Началом реформирования административной системы является Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах".[2]

Были определены приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах, в которых было выражено ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. Исключалось дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Было заявлено о развитие системы саморегулируемых (СРО) организаций в области экономики. И, хотя, в общем значении выражалось организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Кроме того, административная реформа стала рассматриваться как неотъемлемая составная часть стратегического курса на инновационное развитие.[3]

В качестве координационного органа Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 г. №451 создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы, которая функционирует в настоящее время. Одной из основных задач была организация подготовки и осуществление анализа предложений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования. Применения оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителей указанных органов, реформирования и развития системы государственной службы, совершенствования системы государственного управления, рассматривает указанные предложения и принимает по ним решения.[4]

В теоретических кругах стали говорить о развитии маркетинговой теории развития государственного управления, о пересмотре роли и значении сущности государственного управления, о переходе с традиционного административного понимания управления на государственное управление, как системы предоставления услуг.

Впервые нормативно была преду­смотрена функция по оказанию государственных услуг Указом Президента РФ № 314 от 20 мая 2004г. (с изменениями на 12 мая 2016 года) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». «Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами»[5].

Дальнейшее развитие идеи государственного управления на основе предоставления государственных услуг и влияния общества на государственное управление получило в «Концепции административной реформы РФ 2006-2010г». И, хотя, в основе она была направлена на развитие и создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, модернизацию системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Был обозначен переход федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий, организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг.[6]

В ходе реализации концепции заслуживают интерес - разработка Административного регламента, как пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения[7]. По оценкам экспертов, информационная роль административных регламентов на том этапе реформы была революционной. Гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень открытости бюрократии.[8] Кроме этого, идея оценки деятельности руководителей для всех уровнях руководства как инструмент достижения соглашения в сферах, требующих особых усилий руководства в управлении на результат.[9]

В Концепции административной реформы было определено, что одним из показателей достижения целей административной реформы является, прежде всего, оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагалось в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 процентов и к 2010 году - не менее чем до 70 процентов. Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагалось использовать такой показатель, как эффективность государственного управления - показатель отражающий качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.[10]

Следующим шагом, влияющим, в реформировании системы государственного управления на основе предоставления услуг гражданам и взаимодействия с гражданами была федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)". Где в числе приоритетных задач являлось:

- формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

- создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества;

- выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

Из ожидаемых результатов было - обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю. [11]

При этом и определялась эффективность деятельности государственных органов, которая должна была быть увязана с конкретными количественными показателями, выраженными в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 12 августа 2012 г. №1199. Говорилось об оценке населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации [12].

 

Наиболее ожидаемым, но не оправдавшим, свое появление, с точки зрения реформирования системы государственного и муниципального управления, является федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».[13]Планировалось, что он станет важной вехой перехода к развитию гражданского общества, приватизацией и передачей части государственных и муниципальных услуг бизнес – сообществу, общественным организациям, но он явился инструментом «облегчения» в административном управлении, ее «совершенствованием». «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления)»[14].

Закон открыл новые направление в системе административного управления. Определялась сущность государственной услуги. «Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.[15]

 

Данный закон определил, что направление реформы государственного управления – снижение административных барьеров в системе административного государственного управления.

Дальнейшим шагом в совершенствовании административной модели управления стала «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы», утвержденная Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»

Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. №1021-р,[16] « Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». По сути, утверждался комплекс мероприятий, на развитие предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, но в административной системе управления.

Целями Концепции являлись:

- снижение административных барьеров;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Для достижения поставленных целей необходимо решение задач по следующим направлениям:

- реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

- оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

- развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации настоящей Концепции.

Последующее Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 г. №2516-р «Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде»[17]закрепило тенденцию развития информационных технологий в государственном управлении административным характером предоставления и реализации государственных и муниципальных услуг.

 

Полномочия и деятельность органов исполнительной власти регулируется, во-первых, Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) "О Правительстве Российской Федерации" [18], и. во – вторых, указом президента в новой редакции «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями на 12 мая 2016 года) [19].

Если говорить о Правительстве РФ, то сущность его деятельности выражена в статье 4 ФКЗ РФот 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016). «В пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».

Полномочия Правительства РФ выражены в Главе 3 ФКЗ-2:

- полномочия по руководству органами исполнительной власти (ст.12);

- общие Полномочия Правительства РФ в статье 13ФКЗ:

организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

 

- конкретные сферы деятельности и полномочия в этих сферах определены в статьях 14-22, данной главы.

 

Указом Президента РФ определено, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Указ определил функции федеральных органов исполнительной власти и рекомендовал их исполнительным органам субъектов федерации: функции по принятию нормативных правовых актов; функции по контролю и надзору; функциями по управлению государственным имуществом; функции по оказанию государственных услуг.

Раскрыл их сущность:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подпункт в редакции, введенной в действие с 22 мая 2004 года Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года N 649.

 

Постановлением Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" (вместе с "Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации") началась новая модель деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ, которая рекомендована органам исполнительной власти субъекта федерации.

 

Еще в июне 2016 года был создан Совет при президенте РФ «По стратегическому развитию и приоритетным проектам». Задача которого, была - повысить эффективность работы Правительства РФ, федеральных исполнительных органов и сосредоточить усилия на первоочередных решениях, по возможности – безотлагательного.

 

Приоритетными направлениями были выражены: образование, здравоохранение, жильё, ЖКХ, дороги, международная кооперация, производительность труда, развитие малого бизнеса, экология и развитие моногородов, контрольная и надзорная деятельность.

 

Определились по всем направлениям конкретные – задачи, целевые показатели, необходимые ресурсы, объём финансирования и т.д.

30 сентября Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев заявил, что необходимо «поменять всю систему государственного управления». Эффективность государственного управления планируется достичь за счёт взаимодействия участников проектных групп напрямую, невзирая на ведомственную принадлежность.

В результате намечается решать управленческие вопросы, по словам Медведева, «без долгих и, как правило, избыточных согласований». Предполагается, что за счёт финансирования проекта (средства выделяются на реализацию проекта, а не каждому ведомству на решение его задач) удастся сократить бюджетные расходы. Кроме того, реализация проектного управления позволит своевременно выявить и оценить риски, принять меры по их нейтрализации, контролировать ход выполнения проекта и вносить необходимые управленческие коррективы.

 

Постановлением Правительства РФ определяется:

- Во-первых, создание постоянных органов управления проектной деятельностью. На высшем уровне - это президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, формирующий список приоритетных проектов и оценивающий ход их реализации. Затем

Департамент проектной деятельности Правительства РФ - федеральный проектный офис, обеспечивающий деятельность Совета, координирующий работу по проектам и занимающийся внедрением методов проектного управления и соответствующих информационных технологий.

 

Аналогичные структуры – координационный орган и проектный офис – будут создаваться в каждом федеральном ведомстве.

 

Функции проектного офиса будет брать на себя специальное подразделение министерства или подведомственная организация. Проектные офисы будут также отвечать за аккумулирование компетенций в сфере проектного управления и формирование кадрового резерва в этой области.

 

Для сохранения единства проектной работы в состав ведомственного координационного органа обязательно входит представитель федерального проектного офиса.

 

Во-вторых, для каждого проекта создаются временные органы управления. Это проектный комитет, возглавляемый куратором проекта из числа вице-премьеров.

Задача проектного комитета – координация работы, утверждение сводных планов и паспортов проектов, мониторинг хода реализации, подготовка проектов необходимых нормативных актов.

 

В постановлении Правительства РФ подчёркивается, что решения проектного комитета приоритетного проекта обязательны для исполнения федеральными органами исполнительной власти. Решения проектного комитета вступают в силу через три дня после подписания.

 

В каждом проекте указывается функциональный заказчик - ведомство, заинтересованное в результатах проекта. Заказчик определяет требования к результатам проекта, согласовывает показатели эффективности, осуществляет приёмку промежуточных результатов.

 

Руководитель проекта - заместитель министра, осуществляет оперативное управление реализацией проекта: организует работу, контролирует сроки, качество и ресурсы, актуализирует данные в автоматизированной информационной системе, осуществляет мониторинг, формирует отчётность и курирует выполнение проектов более низкого уровня.

 

Может быть назначено старшее должностное лицо его статус - заместитель председателя проектного комитета.

 

Он взаимодействует с куратором и руководителем проекта и занимается, в основном, координацией и консультационной работой.

 

(сделано это для того, чтобы «увеличить вес проекта»: например, если в роли руководителя проекта выступает директор какого-то департамента конкретного министерства, то старшим должностным лицом может быть назначен заместитель министра).

 

Кроме этого вводится администратор проекта. Это может быть как один человек, так и целое структурное подразделение. Задача администратора проекта – осуществление организационно-технического обеспечения рабочих органов проекта.

 

Для реализации проекта или программы создаются рабочие органы, группы и так далее. Руководитель проекта может привлечь к работе любого сотрудника органа исполнительной власти – правда, по согласованию с его непосредственным руководителем. При этом непосредственные руководители несут персональную ответственность «за создание благоприятных условий для эффективной проектной деятельности работников» и обязаны при необходимости перераспределить нагрузку так, чтобы требуемый работник мог эффективно работать над реализацией проекта.

«В случае конфликта между должностной и проектной нагрузкой работников приоритет имеют проектные задачи», – говорится в тексте постановления. Если один и тот же сотрудник оказался занятым в нескольких проектах, например, в приоритетном (федеральном) и ведомственном, то задачи по приоритетному проекту он должен выполнять в первую очередь.

В рамках каждого проекта будут также создаваться так называемые «обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью»: экспертные группы, общественно-деловые советы. Эти структуры смогут участвовать в определении требований к результатам проекта и контролировать его реализацию

 

До 30 апреля 2017 года будут разработаны и утверждены требования к участникам проектной деятельности в части, касающейся уровня их квалификации в сфере проектного управления. После этого будет сформирована система проверки соответствия компетенций участников проектной деятельности квалификационным требованиям.

 

Срок, указанный в тексте распоряжения правительства, – 1 декабря 2017 года. Все чиновники, занятые в проектной деятельности, должны будут не только овладеть необходимыми компетенциями, но и подтвердить свою квалификацию. Это значит, что им предстоит не только участвовать в проектной работе, но и учиться.

 

Центром компетенций проектного управления станет Научно-образовательный центр проектного менеджмента РАНХиГС.

 

В Центре будет накапливаться и систематизироваться отечественный и зарубежный опыт по внедрению проектного управления, вестись реестр документации. Центр компетенций будет отвечать за методологию, консультировать, а также развивать комплекс образовательных программ, готовить кадры и оценивать соответствующие компетенции.

 

Вместе с постановлением о порядке организации проектной деятельности правительства РФ было подписано Распоряжение Правительства РФ № 2165-р от 15.10.2016, содержащее план первоочередных мероприятий, где указаны жесткие сроки.

 

Кураторы направлений должны быть определены к 1 ноября текущего года. К этой же дате должны быть сформированы общественно-деловые советы по направлениям и ведомственные проектные офисы. Разработка основных методологических документов будет завершена– к 20 октября 2016г..

К 1 декабря 2016 года должен быть подготовлен, а к 1 февраля 2017 года развёрнут прототип автоматизированной информационной системы проектной деятельности.

До конца 2016 года ключевые участники проектной деятельности посетят семинары по управлению проектами, а до 29 декабря 2017 года планируется обучить не только «ключевых», но и всех остальных участников.

Даты, которые указывали бы, когда внедрение проектного управления в Правительстве РФ можно будет считать законченным не указаны.

 

Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" (вместе с "Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации")

 

• Постановление
• Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации
• I. Общие положения
• II. Инициирование приоритетных проектов (программ) и формирование портфеля приоритетных проектов (программ)
• Предложение по приоритетному проекту (программе)
• Паспорт приоритетного проекта (программы)
• III. Подготовка приоритетного проекта (программы)
• IV. Реализация приоритетного проекта (программы) и управление изменениями приоритетного проекта (программы)
• V. Завершение приоритетного проекта (программы)
• VI. Мониторинг реализации приоритетных проектов (программ)
• VII. Оценка и иные контрольные мероприятия реализации приоритетных проектов (программ)
• Функциональная структура системы управления проектной деятельностью в Правительстве Российской Федерации
• I. Постоянные органы управления проектной деятельностью
• Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам
• Федеральный проектный офис
• Ведомственный координационный орган
• Ведомственный проектный офис
• II. Временные органы управления проектной деятельностью
• Куратор
• Проектный комитет
• Функциональный заказчик
• Старшее должностное лицо
• Руководитель проекта (программы)
• Администратор проекта (программы)
• Рабочие органы проекта (программы)
• III. Обеспечивающие и вспомогательные органы управления проектной деятельностью
• Общественно-деловой совет
• Экспертная группа
• Центр компетенций проектного управления
• Изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации

 

Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050
"Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации"

12Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: