 |
Проблема соотношения гуманитарной интервенции и вооруженных вмешательство ООН
|
|
|
|
Законность и характер использования вооруженной силы в рамках Устава ООН и коллективной системы безопасности с целью защиты фундаментальных прав человека должны определяться и оцениваться в свете известных положений Устава и недавней деятельности ООН.
В статье 2 (4) говорится: “Все участники должны воздерживаться от угрозы или применения силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства, равно как каких-либо других действий, несовместимых с целями ООН”.
Правда, существуют два исключения, касающиеся данного запрета: статья 42 и статья 51.
Статья 51 подтверждает “неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону” и выходит за рамки этого исследования.
Статья 42 разрешает использование вооруженной силы Советом Безопасности в том случае, если Совет решит на основе статьи 39 Устава, что ситуация представляет собой “... угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии”. В соответствии со статьей 24 Устава, только Совет Безопасности может определять, существует ли угроза миру, нарушение мира или акт агрессии и, таким образом, является единственным органом в системе коллективной безопасности ООН, обладающим правом решать, “... какие меры могут быть предприняты в соответствии со статьями 41 и 42 для укрепления или восстановления мира и безопасности”. Статья 39 законно наделяет Совет правом использовать свои политические полномочия для определения мер по поддержанию или восстановлению мира и безопасности. Это право Совета Безопасности на “автоматическую интерпретацию” с целью определения тех ситуаций, которые представляют собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, а также принудительных мер, которые должны предприниматься в свете подобных решений, согласно статье 42, если Совет решит, что это необходимо и адекватно ситуации[20].
|
|
|
Существуют ли правовые барьеры для Совета Безопасности в положениях статьи 2 (7) Устава? Вероятно нет, поскольку статья 2 (7) открыто заявляет: “Ничто, содержащееся в данном Уставе, не должно давать право ООН вмешиваться в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, или требовать отмены представления таких дел на рассмотрение в порядке настоящего Устава, однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер, согласно главе 7”.
Наряду со сделанными нами ранее замечаниями о том, что в государственной практике и в теории принято не причислять крупные нарушения фундаментальных прав человека к сфере исключительно внутренней компетенции государства, последнее предложение статьи 2 (7) не оставляет и намека на двусмысленность: Совет имеет право вводить принудительные меры, согласно статье 42, если, как отмечено в статье 39, злодеяния и другие систематические или массовые нарушения фундаментальных прав человека внутри государства представляют собой угрозу миру или затрагивают поддержание или восстановление международного мира и безопасности[21].
У Совета есть два пути в рамках статьи 42: он может принять принудительные меры, санкционируя проведение военных акций, или же может дать согласие государствам—членам ООН прибегнуть к использованию вооруженной силы. Из-за отсутствия особых соглашений, предусмотренных в статье 43 Устава, Совет не будет прямо решать вопросы о принудительных мерах военного характера, если не доказана их эффективность, возможность и политическая осуществимость в данной конкретной ситуации.
Если санкция на принудительные меры предоставляется государствам-членам, то какая-либо отдельная страна не должна сама прибегать к вооруженной силе для исправления ситуации в соответствующей стране (хотя принудительные меры являются обязательными и для соответствующей страны и для других государств). Это является лишь “рекомендацией, которая подтверждает законность использования вооруженной силы, что запрещено в других случаях статьей 2 (4) Устава”.
|
|
|
Возникает вопрос: обладает ли Совет Безопасности правом вводить принудительные меры, согласно статьям 39 и 42, в ситуациях, описанных в начале данного параграфа? Это мы и рассмотрим в следующем разделе.
После разрушительной второй войны в Персидском заливе Совет Безопасности принял десятью голосами “за” и тремя “против” (Куба, Йемен и Зимбабве) при двух воздержавшихся (Индия, Китай), гуманитарную Резолюцию Совета Безопасности № 688 от 5 апреля 1991 г. Для многих аналитиков данная резолюция являет собой целую веху в деятельности Совета Безопасности в духе Устава: по их мнению, резолюция обеспечивала прочную правовую основу для вмешательства сил союзников, создания “безопасных портов” и введения “зон запрета для полетов”. Согласно этим мнениям, резолюция санкционировала первую операцию в духе главы 7 для целей гуманитарного характера: вопиющие нарушения прав человека и варварские действия против гражданского населения (главным образом против курдов на севере страны), проводимые правительством Ирака, и доказала свою первостепенность по отношению к доселе неприкосновенному принципу суверенитета.
Если глубоко задуматься над данной проблемой, то можно поставить под сомнение возможность создания союзниками “безопасных портов” и введения “зон запрета для полетов”, основывающихся на резолюции. Другими словами, взгляды на Резолюцию Совета Безопасности № 688 до сих пор отражают старые дискуссии между “реалистами” и “теоретиками”, или между сторонниками права на гуманитарную интервенцию и теми, кто утверждает, что данное право не существует в международном праве в период после принятия Устава.
Уже отмечалось, что “только” десять членов Совета Безопасности голосовали “за”, по крайней мере четыре члена (особенно Индия и Йемен) весьма четко выразили мнение о том, что военные принудительные меры, согласно Резолюции Совета Безопасности № 688, являются незаконными; Китай дал понять, что он воспользуется правом “вето” на введение операций по “военному принуждению”. Данные государства считают эту резолюцию не обязывающей к такого рода действиям[22].
|
|
|
В Резолюции Совета Безопасности № 688 не упоминаются ни глава 7, ни формулировка, используемая в Резолюции Совета Безопасности № 678, которая призывала все государства—участники ООН “использовать все необходимые средства” для “восстановления международного мира и стабильности в регионе”. Более того, в Преамбуле резолюции явно присутствует содержание статьи 2 (7), где говорится о суверенитете, территориальной целостности и политической независимости Ирака и всех государств региона.
В оперативной (постановляющей) части резолюции именно Генеральный секретарь ООН должен “преследовать гуманитарные цели” и “использовать все средства, имеющиеся в его распоряжении”, ради срочного содействия гражданскому населению Ирака, находящемуся в крайне сложном положении. Нигде в резолюции нет санкции Совета в отношении государств-членов на вооруженное вмешательство, нигде нет и какой-либо ссылки на проведение коллективных принудительных мер согласно статье.
Точка зрения о том, что резолюция не обеспечивает правовую основу для акций, которые должны последовать за ней, подтверждается не только подготовительными материалами и существующими формулировками резолюции, но и мнением Правового комитета Государственного департамента США, который пояснил, что введение “зон запрета для полетов” было добровольным шагом; резолюция носила “... гуманитарный характер по направленности и являлась добровольной, поскольку не дает ссылки на главу 7 Устава ООН”.
Действительная ситуация показывает, что эти действия не были инициативой составителей (Бельгии и Франции, позднее поддержанных Великобританией и США), направленной на то, чтобы представить обязывающую резолюцию на заседании, поскольку США были согласны на идею создания “безопасных портов” спустя пять дней после принятия резолюции.
|
|
|
Однако действительно верным является то, что в оперативной части резолюции осуждается “подавление гражданского населения Ирака”; Совет настаивает на том, чтобы Ирак “разрешил немедленный доступ международных гуманитарных организаций”. У этой ситуации, однако, существуют “последствия”, т. е. “массовый поток беженцев по направлению и через международные границы” и “набеги через границу”, которые ставили под угрозу международный мир и безопасность в регионе. Таким образом, можно согласиться с Маланчуком, который делает вывод, что резолюция “не может рассматриваться как прецедент для положения о том, что Совет Безопасности расценивает внутренние массовые нарушения прав человека в рамках одной страны как таковые, без трансграничных последствий и как прямую угрозу международному миру и безопасности. Это является важным прецедентом для случаев с подобными последствиями внешнего характера, касающихся нарушений прав человека”[23].
Что касается югославского кризиса, то из деятельности Совета нельзя вывести прямых заключений.
В этом случае можно говорить о том, что специальные принудительные меры являлись следствием не зверств и серьезных нарушений прав человека, главным образом в бывшей Югославии, а позже в Боснии и Герцеговине. Хотя Совет Безопасности много раз и осуждал эту жестокость, в данном случае принудительные меры не предусматриваются статьей 42. Это очевидным образом может быть проиллюстрировано на примере Резолюции № 770 Совета Безопасности от 13 августа 1992 г. Данная резолюция признавала в своей Преамбуле, что ситуация в Боснии и Герцеговине представляет собой угрозу международному миру и безопасности и что крупные нарушения прав человека продолжают иметь место. Совет также признавал, что положение о “гуманитарной помощи” было важным элементом в “попытках восстановить международный мир и безопасность в регионе”. Но кроме “требования” в главе 7, которая обязывает создать беспрепятственный и продолжительный доступ Международного Красного Креста и иных организаций к лагерям, пленным и центрам для интернированных, можно признать, что Совет не был готов предпринять следующий шаг: военные принудительные меры для восстановления нормальной ситуации с правами человека внутри Боснии и Герцеговины. Представляется также важным то, что параграф первый Преамбулы подтверждает “необходимость соблюдать суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость Республики Босния и Герцеговина”; эта фраза с тех пор постоянно используется в каждой резолюции по Боснии и Герцеговине[24].
|
|
|
Резолюция Совета Безопасности № 771 (также от 13 августа 1992 г.) осудила практику “этнических чисток” и выразила “... серьезную обеспокоенность продолжающимися сообщениями о повсеместных нарушениях международного гуманитарного права на территории бывшей Югославии и особенно в Боснии и Герцеговине, включая сообщения о массовых насильственных высылках и депортации граждан, захвате и нарушении работы больниц и станций медицинской помощи, препятствовании доставке продовольствия, лекарств для гражданского населения, а также бессмысленных разорениях и разрушении собственности”.
Однако, несмотря на данные “повсеместные нарушения”, подпадающие под главу 7, Совет вновь воздержался от принятия решения по принудительным мерам, указав, что в случае продолжения нарушений он будет вынужден предпринять дальнейшие меры согласно Уставу. Подобные дальнейшие меры, однако, также не были отражены в Резолюции Совета Безопасности № 787 от 16 ноября 1992 г. касательно принудительного введения экономических санкций против Сербии и Черногории. Государствам было дано право на принятие мер по введению эмбарго, но Совет воздержался от санкционирования государств-участников на принятие мер в контексте серьезных нарушений прав человека и продолжающихся этнических чисток 39. Недостаточная реакция Совета последовала после выявления случаев зверств в лагерях для интернированных и лагерях для женщин (массовые изнасилования). Совет осудил эти “акты чрезвычайной жестокости” и решил продолжать “держать руку на пульсе событий”.
По сравнению с Резолюцией Совета Безопасности № 688, Совет все-таки изменил свою позицию в отношении исключительно внутренних нарушений прав человека в Боснии и согласился, хотя и не единогласно, с тем, что эта ситуация может представлять угрозу международному миру и безопасности. Это стало ясно после резолюций Совета Безопасности по “безопасным портам” или “безопасным территориям”, и особенно Резолюции Совета Безопасности № 815 от 30 марта 1993 г. по мандату сил по поддержанию мира, Резолюции Совета Безопасности № 819 от 16 апреля 1993 г. и Резолюции Совета Безопасности № 824 от 6 мая 1993 г. Более того, в Резолюции Совета Безопасности № 824 Совет оказался готов предпринять дальнейшие шаги, если в том будет необходимость: “Объявляет свою готовность в том случае, если какая-либо из сторон нарушит Резолюцию, незамедлительно рассмотреть принятие любых дополнительных мер, необходимых для ее полного осуществления...”
Хотя уже известная формулировка “все необходимые средства” и не была использована, Совет практически полностью показал свою готовность прибегнуть к военным принудительным мерам по отношению к нарушениям прав человека внутри страны.
Однако двусмысленное поведение Совета вновь проявилось при принятии Резолюции Совета Безопасности № 836 от 4 июня 1993 г., где отмечается принятие концепции “безопасных территорий” как “реакция на чрезвычайные ситуации”, которая могла внести “ценный вклад” в сохранение мира на основе плана Вэнса-Оуэна, но “не должна никоим образом рассматриваться как самоцель, поскольку является частью процесса Вэнса-Оуэна...”. В данной Резолюции, однако, Совет сделал последний шаг и дал разрешение Силам по поддержанию мира “в качестве самозащиты” использовать вооруженную силу в ответ на: “... бомбардировки безопасных территорий любой из сторон при вооруженном вторжении или же в случае любого умышленного препятствования свободе передвижения Сил по поддержанию мира или охраняемых гуманитарных конвоев внутри или вокруг данных территорий”[25].
Наиболее важный, 10 параграф оперативной части дает разрешение государствам-участникам в тесной координации с Генеральным секретарем и под его руководством предпринимать “все необходимые меры” для содействиям Силам по поддержанию порядка.
Если сравнивать ситуацию с иракской проблемой, то создается впечатление, будто Совет готов согласиться с тем, что ситуация с нарушением прав человека внутри страны может создать угрозу международному миру и безопасности, независимо от внешних последствий. До сих пор неясно, принял ли Совет также единогласно идею того, что военные принудительные меры могут быть предприняты с санкции Совета. Кроме всего прочего, различные соответствующие резолюции гуманитарного содержания подтвердили суверенитет и территориальную целостность Боснии и Герцеговины и должны рассматриваться в контексте полной картины конфликта. Но более важно помнить, что боснийские власти неоднократно и недвусмысленно просили ввести военные принудительные меры для защиты безопасных портов, под чем очевидно подразумевалось согласие боснийским правительством на введение вооруженных сил.
Нежелание Совета Безопасности принимать решения по введению принудительных мер, включая и использование вооруженной силы, и приравнивать защиту прав человека к принципам суверенитета показывает, что Совет, хотя и обладает большой властью, до сих пор колеблется в вопросе санкционирования принудительных мер согласно статье 42 в связи с нарушением прав человека и с целью восстановления международного мира и безопасности[26].
Если в случае с Боснией и Герцеговиной ситуация выглядела достаточно неоднозначной, то в случае с Сомали Совет действовал быстро и решительно, что выразилось в принятии Резолюции Совета Безопасности № 794 от 3 декабря 1992 г. После того, как Совет определил, что “... огромная человеческая трагедия, вызванная конфликтом в Сомали и еще более усугубленная теми преградами, которые создаются на пути распределения гуманитарной помощи, создает угрозу миру и безопасности во всем мире”.
Резолюция недвусмысленно дала полномочия государствам-членам совместно с ООН использовать вооруженную силу (“использовать все необходимые средства”) для “установления благоприятных условий для операций по гуманитарной помощи в Сомали”.
Для этого предложения четким прецедентом является то, что Совет Безопасности рассматривает массовое, но чисто внутреннее нарушение прав человека само по себе, без последствий вне страны 48, как прямую угрозу международному миру и безопасности. Более того, изучение ситуации в Сомали показывает, что Совет готов использовать меры военного принуждения (допустимое использование оружия) для исправления таких ситуаций.
В случае Сомали может быть одна оговорка: “Признавая особый (уникальный) характер существующей ситуации в Сомали и учитывая ее чрезвычайность, сложность и тенденцию к ухудшению, требующую реагировать немедленным и особым образом”[27].
Этот абзац был включен по настоянию африканских государств, опасавшихся слишком широкой формулировки прецедента. С другой стороны, понятие “недействующего государства” само по себе является исключительной ситуацией. Однако наиболее важным является признание того, что Совет действительно заложил удивительные прецеденты, расширив сферу приложения статей 39 и 42 по сравнению с принятым ранее решением и подняв статус прав человека по соотношению к суверенитету, территориальной целостности и невмешательству[28].
Почти идентичный шаг был предпринят Советом Безопасности в отношении ситуации в Руанде. В резолюциях Совета Безопасности № 929 от 22 июня 1994 г. Совет хотя и признал исключительность ситуации в Руанде, но определил в достаточно резкой форме, что масштабы кризиса представляют угрозу миру и безопасности в регионе, и санкционировал полномочия стран—членов ООН на проведение военных операций по ликвидации кризиса (“используя все необходимые средства для достижения гуманных целей”).
Что представляется важным с концептуальной точки зрения, так это то, что действия, совершаемые в рамках коллективной системы безопасности ООН, в том виде, как они заложены в Уставе этой организации, действительно свидетельствуют и подтверждают, что “принудительные меры”, согласно статьям 39 и 42 главы 7, могут и будут предприниматься Советом Безопасности с целью улучшения ситуации с нарушением прав человека, поскольку данные внутренние ситуации представляют собой угрозу миру и влияют на международные мир и безопасность. Совет Безопасности обладает такими полномочиями и, следовательно, не превышает их в данных ситуациях.
Однако такие обязательные меры, принятые Советом Безопасности согласно главе 7, не могут быть охарактеризованы как составная часть доктрины гуманитарной интервенции. Наоборот, мы имеем дело с принудительными мерами в духе статей 39 и 42 Устава. Кто-то может утверждать, что в тех ситуациях, когда Совет Безопасности дает санкцию государствам-участникам на использование вооруженной силы с целью вмешательства в другое государство в гуманитарных целях, подобное вмешательство может быть описано как “принудительные меры в гуманитарных целях”. Однако как с правовой, так и с концептуальной точки зрения такому определению предпочтение не отдается, поскольку обязательные принудительные меры, независимо от их объема, содержания и природы, направлены на поддержание или/и восстановление международного мира и безопасности. Они не предпринимаются в гуманитарных целях, и введение либо использование такой терминологии может привести к дальнейшим разночтениям и двусмысленным толкованиям[29].
Представляется предпочтительным говорить о принудительных мерах в русле статьи 42 Устава, как об обеспечении гуманитарной помощи с целью сохранения или восстановления мира и безопасности. Данные меры являются лишь одной из форм принудительных мер в русле главы 7 Устава и не представляют собой специальную правовую категорию, равно как и трактовку понятия гуманитарной помощи со своим правовым статусом и содержанием, используемой в деятельности Совета Безопасности.
|
|
|
