 |
Понятие приватизации в России
|
|
|
|
Российская приватизация носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальное изменение отношений собственности, т.е. решить задачи изменения экономического базиса общества.
Рисунок 1 Структура собственности в российской промышленности в 1991 г.
В СССР в начале переходного периода от социализма к капитализму государству формально принадлежало примерно 250 тыс. предприятий, или более 90%. Массовый характер предстоявшей приватизации накладывал на нее политические ограничения: реализована могла быть только такая программа, которая отвечала народным представлениям о «справедливой» приватизации. Для большинства жителей Прибалтийских республик справедливость заключалась в реституции прав собственности. В России она понималась иначе – «отнять и разделить», только теперь не у буржуа, как в 1917 году, а у коммунистической номенклатуры. Именно поэтому такой популярностью пользовалась идея бесплатной приватизации. Граждане расходились в частностях: между кем и как делить? Только между работниками предприятий или между всеми? Было ясно, что каждый участник приватизации (рабочие, администрация, местная власть) захочет извлечь в ходе массовой бесплатной приватизации выгоду для себя. Как совместить интересы разных сторон?
Рисунок 2 Структура собственности в российской промышленности в 2002 г.
Возможная цена продажи приватизируемого имущества зависит не столько от принятой модели приватизации, сколько от общей экономической и политической ситуации в стране, от хода других экономических и политических реформ, от доверия граждан к власти и ее решимости последовательно проводить реформы. Продавец - приватизатор при установлении цены исходит из наличия платежеспособного спроса и, что особенно важно, из того, как быстро надо реализовать объект. Если речь идет о массовой приватизации, то продавать приходится дешево. [37]
|
|
|
На выбор модели приватизации повлияло ощущение «окна возможностей», краткости исторического периода, отпущенного на институциональные преобразования. Стремление реформаторов, пришедших к власти после крушения коммунистического режима, к быстрой массовой приватизации было связано с желанием достичь точки невозврата к социализму. Возникла невиданная ранее в истории проблема: как приватизировать «сразу все»?
Не меньшую сложность представляли экономические аспекты приватизации. Какой должна быть программа приватизации, чтобы быстрее добиться повышения эффективности управления теперь уже от частных владельцев? Какую правовую форму придать предприятиям – открытые или закрытые акционерные общества, товарищества? Как проводить аукционы при продаже предприятий? Какие финансовые организации смогут способствовать приватизации? Сколько стоит приватизируемая госсобственность? Ведь цена зависит от того, кто покупает и кто продает. Каковы финансовые возможности покупателя, а главное – какой доход он рассчитывает получить от покупаемого объекта? И вообще, захотят ли российские граждане, не имеющие опыта частной собственности на средства производства, в массовом порядке вкладывать деньги в покупку неведомых им акций?
Опыт западных стран с развитой рыночной экономикой для России был практически неприменим. Приватизация крупных предприятий по стратегии case-by-case, как в Великобритании, была возможна только при наличии развитого фондового рынка, значительных свободных капиталов, которые можно привлечь к приватизации, достаточного числа квалифицированных менеджеров с опытом работы в условиях рынка и специалистов по аудиторской оценке предприятий. При определении цены предприятия важна цена земли, на которой оно находится. А ее объективно определить невозможно, пока не сложится рынок земли. Всех этих необходимых предпосылок в начале приватизации в России не было. Как не было и возможности проводить приватизацию медленно. [41]
|
|
|
Впрочем, все сказанное относится к крупным предприятиям. А кафе, магазины и ателье могли быть приватизированы через аукционы за деньги, то есть экономически наиболее рациональным способом. Что и было сделано. Уже с начала 1992 года в ходе «малой приватизации» на российской земле начал укореняться институт легальной частной собственности.
3.2 Первый российский закон о приватизации
К лету 1991 года стала очевидной неудача Польши приватизировать промышленность через продажу предприятий инвесторам. А чековая приватизация в Чехии выглядела многообещающе. Предложение использовать для массовой приватизации в России специальные платежные средства становилось все более популярным. В Комитете по собственности Верховного Совета РСФСР усилиями П.С. Филиппова, Д.И. Беднякова, П.П. Мостового были разработаны соответствующие законопроекты. После нескольких парламентских слушаний и обсуждения на совещании у Б.Н. Ельцина проекты законов были вынесены на рассмотрение парламента. Верховный Совет РСФСР сделал первый реальный шаг в сторону массовой легальной приватизации, приняв 3 июля 1991 года Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и Закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР».
Законы устанавливали правовые основы приватизации предприятий, регламентировали ее процедуры, определили полномочия федеральных и региональных органов власти. Промышленные министерства были не в состоянии управлять приватизацией, поскольку их аппарат либо был против нее, либо хотел провести ее в свою пользу. Проведение приватизации поручалось Государственному комитету по управлению государственным имуществом (Госкомимуществу), которому подчинялись республиканские, областные и местные комитеты по управлению государственным имуществом. Председатель Госкомимущества по должности становился заместителем председателя правительства. [41]
|
|
|
Продажей предприятий должны были заниматься фонды имущества. Этим разделением полномочий законодатели пытались создать конфликт интересов и разделить субъектов публичного права (Госкомимущество) и субъектов частного права (фондов имущества как участников рынка). Впрочем, в регионах, где не были созданы фонды, их функции выполняли комитеты по управлению имуществом.
Закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» предполагал открытие каждому совершеннолетнему гражданину России в Сбербанке специального приватизационного счета, средства с которого могли быть использованы исключительно на приобретение акций приватизируемых предприятий. На эти цели разрешалось также использовать личные сбережения граждан и собственные средства юридических лиц.
Для предотвращения возникновения перекрестных прав собственности и противодействия использованию денежных средств, не принадлежавших частным лицам, Закон «О приватизации…» запретил участвовать в приватизации юридическим лицам, в уставном капитале которых доля государства, муниципальных образований, общественных организаций, благотворительных и иных общественных фондов превышала 25%. Но разрешил участие членов трудового коллектива предприятия, которые должны были для этого образовать товарищество или акционерное общество. Для них и бывших работников предприятия были предусмотрены значительные льготы.
Особое значение для ускорения приватизации и преодоления бюрократических барьеров имела норма, согласно которой любое физическое или частное (негосударственное) юридическое лицо могло инициировать приватизацию любого предприятия. Это позволяло вовлечь в процесс реформирования рядовых активных граждан и сломать сопротивление бюрократии. [32]
|
|
|
Закон «О приватизации…» не предусматривал восстановления имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были национализированы, конфискованы или иным способом изъяты в собственность государства. Приватизация земельного и жилищного фондов, социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулировалась другими законодательными актами.
Хотя названные законы были приняты в июле, практическая работа по подготовке к массовой приватизации все не начиналась, и 28 октября 1991 года Б.Н. Ельцин, приняв решение о формировании правительства реформаторов, в речи, посвященной перспективам реформ, заявил: «Мы слишком долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать».
Следует отметить первоначально негативное отношение к предусмотренной Законом «О приватизации…» безденежной приватизации со стороны будущего первого вице-премьера правительства Е.Т. Гайдара и ответственного за приватизацию А.Б. Чубайса. Они справедливо указывали на негативные экономические последствия такой модели. Когда предприятия переходят в руки мелких акционеров и инсайдеров, краткосрочные цели деятельности предприятия оказываются важнее долгосрочных, работники-акционеры предпочитают направлять доходы предприятия на зарплату. Себестоимость растет, прибыль снижается, сохраняется избыточная численность работающих, инвестиции не производятся, наступает технический застой. Кроме того, массовая бесплатная приватизация по стандартной схеме не учитывает отраслевые и региональные особенности предприятий, значит, не может быть эффективной. [39]
Но, заняв посты в правительстве, Гайдар и Чубайс вынуждены были учитывать политические реалии. В то время широкие слои населения отвергали саму идею перехода государственной собственности в руки «разных кооператоров и водочных королей». «Правительству реформ» пришлось ради политической поддержки самой идеи приватизации и вопреки интересам финансовой стабилизации не только согласиться на модель массовой бесплатной приватизации, но и активно проводить ее в жизнь.
Впрочем, в августе 1992 года, воспользовавшись каникулами Верховного Совета, правительство Указом Президента РФ вместо именных приватизационных счетов ввело приватизационные чеки. Были сняты ограничения на оборот акций приватизируемых предприятий, что не только упростило процедуру приватизации, но и ускорило консолидацию крупных пакетов акций, препятствовало чрезмерному их распылению. Сложился рынок приватизационных чеков, позволивший одним гражданам, не верившим в рыночные перспективы, продать чеки, а другим, обладавшим предпринимательскими наклонностями, легально сконцентрировать в своих руках значительные активы.
|
|
|
Часто высказывается мнение, будто правительство Ельцина–Гайдара, сформированное в ноябре 1991 года, нарушило последовательность реформ, пошло на либерализацию цен до начала широкомасштабной легальной приватизации. Но такое решение в то время было единственно возможным, хотя и противоречило теоретическим концепциям перехода постсоциалистических стран к рынку, которые предлагали зарубежные эксперты. Без либерализации цен крупным городам России грозил голод, так как государственные запасы зерна были совершенно недостаточны, валютные резервы исчерпаны, а колхозы отказывались сдавать хлеб по заниженным ценам. При этом законодательное и организационное обеспечение приватизации требовало многих месяцев и даже лет. Поэтому откладывать либерализацию цен до окончания приватизации было нельзя. Да и граждане не захотели бы участвовать в ней при сохранении государственных директивных цен на товары. [36]
|
|
|
