Агенты валютного контроля в системе органов, осуществляющих функции валютного контроля

Валютные отношения в их современном понимании стали складываться относительно недавно, что существенно сказывается на их правовом регулировании. Именно поэтому проблемы валютного регулирования и контроля в юридическом аспекте еще недостаточно изучены.

Согласно закону 173-ФЗ, в России существует система органов, осуществляющих функции валютного контроля, которые делятся на две группы: органы валютного контроля и агенты валютного контроля.

Согласно закону Федеральному закону от 17.05.2007 N 83-ФЗ Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.

Банк России и Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору (Росфиннадзор), федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, как органы валютного контроля, имеют каждый свою сферу ведения в области валютного контроля.

Агенты валютного контроля с точки зрения их организационно-правового статуса более разнородны по своему составу. Агентами являются федеральные органы исполнительной власти - налоговые и таможенные органы, а также не являющиеся органами государственной власти уполномоченные банки, подотчетные ЦБ РФ, госкорпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и профессиональные участники рынка ценных бумаг.

Несложно заметить, что часть агентов валютного контроля относятся к категории лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. И сами являются потенциальными или реальными участниками внешнеэкономических сделок и валютных операций с целью извлечения прибыли.

Очевидно, что такая структура системы органов валютного контроля имеет свои особенности, преимущества и недостатки.

Координирующая роль Правительства РФ в организации взаимодействия органов и агентов валютного контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти и не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации, обеспечивает один из основных принципов валютного законодательства в РФ - принцип единства системы валютного регулирования и валютного контроля.

Возложение функций агентов валютного контроля на организации, не являющиеся органами государственной власти, повышает уровень ответственности бизнеса при проведении валютных операций и делает более прозрачными валютные правоотношения.

Вместе с тем наделение функциями органа валютного контроля и агентов валютного контроля различных по своему статусу и виду органов исполнительной власти оказывает влияние на эффективность системы валютного контроля и соответственно на обеспечение установленных валютным законодательством мер, направленных на обеспечение устойчивости валюты РФ, стабильности внутреннего валютного рынка РФ и предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов.

В отличие от агентов валютного контроля только органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право применять установленные законодательством Российской Федерации меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Исходя из положений части второй статьи 23.60 КоАП РФ, где в качестве управомоченных лиц, имеющих право рассматривать дела о таких правонарушениях, указаны только должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля, и его территориальных органов, применять административную ответственность за нарушение валютного законодательства имеет право только Росфиннадзор. Банк России, являясь органом валютного контроля, не является федеральным органом исполнительной власти.

Налоговые и таможенные органы в рамках имеющихся у них полномочий обладают только правом возбуждать дела об административном правонарушении по статье 15.25 КоАП РФ. Однако при выявлении тех или иных нарушений в сфере валютного законодательства должностные лица таможенных и налоговых органов обязаны направлять такие дела на рассмотрение в Росфиннадзор.

В связи с переходом на рыночные условия торговли перед государством встала угроза утечки российского капитала за рубеж. Являясь агентами валютного контроля и осуществляя контроль в части зачисления средств при экспорте и возврата валютной выручки в рамках заключенных внешнеэкономических контрактов, таможенные органы тем самым участвуют в обеспечении финансовой безопасности государства. Следует согласиться с К.А. Корняковым, что сегодня только таможня способна полностью проконтролировать движение и возврат валюты в процессе реализации внешнеторговых сделок, поскольку именно она фиксирует ее перемещение через таможенную границу. По информации ФТС России, в 2008 году не возвращено из-за границы средств в иностранной валюте на общую сумму 15,3 млрд. руб. (в 2007 году - 660,3 млн. руб., в 2006 году - 668,9 млн. руб.).

С одной стороны, исключается дублирование полномочий между органами власти по принятию решения о привлечении нарушителей к ответственности, с другой стороны, приводит к дублированию контрольных функций при повторном рассмотрении органом валютного контроля материалов дела, собранных агентом валютного контроля. В свою очередь, участник ВЭД фактически оказывается под проверкой двух органов исполнительной власти, наделенных контрольными функциями. Это создает дополнительную нагрузку для законопослушных участников ВЭД и создает условия для коррупционных проявлений. Такой порядок организации административного процесса сказывается на сроках принятия решения, что нельзя не принимать во внимание в условиях действия норм о сроках давности привлечения к административной ответственности. Своевременное привлечение к ответственности правонарушителей имеет особое значение, прежде всего для профилактики и предупреждения правонарушений с использованием фирм-однодневок.

Необходимо отметить, что полномочия агентов валютного контроля, связанные с осуществлением валютного контроля, и взаимно корреспондирующие с ними обязанности резидентов и нерезидентов не всегда обеспечиваются действующим законодательством.

Законодательство не содержит норм, предусматривающих ответственность резидентов и нерезидентов за нарушение установленной частью пятой статьи 23 Федерального закона обязанности предоставлять агентам валютного контроля документы, действительные на день их представления.

В результате проведенной административной реформы в сфере валютного законодательства не удалось решить вопрос повышения эффективности валютного контроля в случае совершения участниками ВЭД нарушений иного законодательства при проведении валютных операций.

Как было замечено ранее, организационно-правовой статус агентов валютного контроля неоднороден.

В отличие от налоговых органов, находящихся, как и Росфиннадзор, в ведении Минфина и обладающих контрольно-надзорными функциями, Федеральная таможенная служба (далее - ФТС) является по статусу и виду иным федеральным органом исполнительной власти.

ФТС находится в ведении Правительства РФ, обладает функциями по контролю и функциями по выработке государственной политики, сочетая в себе признаки федерального министерства и федеральной службы <6>.

Такая структурная разобщенность агентов и органов валютного контроля приводит к различию в подходах к квалификации правонарушений и оценки достаточности основания для привлечения нарушителей к ответственности.

Единственный орган валютного контроля, который имеет право рассматривать административные дела о нарушениях валютного законодательства, - Росфиннадзор не обладает рядом полномочий и ресурсами, которые имеются у федеральных органов исполнительной власти - агентов валютного контроля.

В частности, ФТС и таможенные органы наделены полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и обладают собственной экспертно-криминалистической базой, позволяющей повысить эффективность не только валютного контроля, но и бороться с иными негативными явлениями, такими как деятельность фирм-однодневок, ВЭД, осуществляемой с использованием подложных документов (контрактов, грузовых таможенных деклараций, иных товаросопроводительных документов).

Кроме того, наличие у ФТС автоматизированных технологий таможенно-банковского валютного контроля и соответствующих информационных ресурсов фактически является основой построения системы комплексного противодействия и предупреждения негативных для экономики последствий. Указанные ресурсы, например, используются таможенными органами для передачи соответствующей информации в налоговые органы при подтверждении права экспортера на применение ставки НДС - 0%.

Создание Таможенного союза и формирование правовой базы единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации потребуют дальнейшей гармонизации законодательства, в том числе в части установления единых принципов валютной политики, уточнения основ правового регулирования и контроля.

Предстоящие преобразования являются основанием для создания условий по выработке новых подходов в модернизации системы валютного и таможенного контроля в РФ.

Модернизация должна быть нацелена на повышение эффективности использования имеющегося потенциала контролирующих органов, усиление координации их деятельности и оптимизацию их взаимодействия, путем устранения имеющихся противоречий действующего правового механизма контроля при соблюдении основных принципов: гарантии свободы законному движению капитала, исключения неоправданного вмешательства государства в валютные операции резидентов и нерезидентов, единства системы валютного регулирования и валютного контроля, обеспечения государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.