Бюджетная политика выравнивания

Следствием усилившегося экономического неравенства в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии рынка труда, доступности основных услуг. Необходимость выравнивания развития субъектов РФ очевидна, но эта задача требует выработки приоритетных направлений и эффективных механизмов перераспределения финансовых ресурсов в системе межбюджетных отношений. Федеральные власти предпочли наиболее простой механизм - все большую централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы быстрее сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации. Социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: если в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9,3% расходов федерального бюджета, то уже в 2001 г. - 18,5%, а объем помощи вырос более чем вдвое. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах консолидированных региональных бюджетов увеличилась за 1999-2003 гг. почти вдвое - с 10% до 19%.

Рис. 8. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в 1994-2004 гг., в % от ВВР(Источник: Центр фискальной политики)

Для более детального знакомства с темой межбюджетных отношений центра и регионов РФ мы рекомендуем посетить сайт Центра фискальной политики (www.fpcenter.ru). По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам (рис. 8). Эти перечисления были сопоставимыми с выплатами из основных фондов, созданных для межбюджетного выравнивания - Фонда финансовой поддержки регионов и Фонда компенсаций. Судя по всему, аналогичный "бум" дополнительных перечислений произойдет и в 2005 г., поскольку федеральный закон о монетизации льгот был плохо подготовлен, и центру пришлось в пожарном порядке выделять регионам недостающие средства на выплаты льготникам.

Концентрируя все большую долю доходов, федеральный центр стал намного больше перераспределять, поэтому по расходам пропорции между федеральным и субнациональными (региональными и местными) бюджетами остались на прежнем уровне 50:50. Но централизация доходов и полномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной автономии регионов. По расчетам В. Климанова и А. Лаврова, уже в 2001 г. поступления от так называемых "собственных" налогов покрывали менее 40% расходов региональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.

Рис. 9. Рейтинг субъектов РФ по уровню душевой бюджетной обеспеченности относительно среднероссийского (равен 1)
(Источник: Центр фискальной политики)

Основной инструмент выравнивания - Фонд финансовой поддержки регионов. Трансферты из этого Фонда в 2004 г. получали 69 регионов (78% субъектов РФ). Остальные 20 субъектов, не получающих трансферты из ФФПР, обычно называют регионами-"донорами". Они имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах - в 3-7 раз выше среднероссийской, в Москве - более чем в 2 раза, в Татарстане - в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение невелико (рис. 9). В 1990-е годы "доноров" было меньше - 10-12 субъектов РФ, но в последние годы, благодаря росту цен на нефть и объемов ее добычи, таких регионов стало почти вдвое больше (реально "доноров" больше 30, если считать таковыми регионы с положительным балансом всех перечисленных налогов из региона в федеральный бюджет и обратных финансовых поступлений из центра в регион).

На другом полюсе - более 20 беднейших субъектов РФ, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовой помощи составляют от половины до 90% доходов консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые автономные округа востока страны, Камчатская, Ивановская области, Алтайский край (рис. 8).

В качестве аргументов в пользу централизации обычно называют следующие: необходимость концентрации ресурсов в центре для более быстрого реформирования налоговой системы и последующего снижения налогового бремени, уменьшение неэффективных расходов региональных и местных властей, пользующихся отсутствием контроля со стороны неразвитого гражданского общества в регионах. Но есть и серьезные основания для критической оценки политики централизации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местных властей, в том числе в реализации социальных программ.

Все более очевидно, что разумный предел централизации перейден. Контроль центра без региональной и муниципальной бюджетной автономии не может решить большинство проблем бюджетного федерализма в столь большой и разнообразной стране как Россия. Если федеральные власти и дальше будут основными контролерами действий региональных и местных властей, а граждане, платящие налоги - по-прежнему оставаться в стороне, не влияя на деятельность избранных органов власти и местного самоуправления, гражданское общество и не возникнет. Существующее положение воспроизводит иждивенчество, не создает стимулов активизации деятельности региональных и местных властей по улучшению институциональных условий для экономического роста и реализации ответственной социальной политики. Предстоящая реформа межбюджетных отношений направлена на решение именно этих проблем, но пока у специалистов остается много вопросов по поводу сбалансированности расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, особенно на уровне местного самоуправления.

Основная тяжесть социальных расходов в конце 1990-х годов ложилась на региональные и, особенно, местные бюджеты, однако за 2001-2003 гг. роль региональных бюджетов в финансировании социальных расходов увеличилась (табл. 6). Власти субнационального уровня по-прежнему отвечают за здравоохранение и образование населения, но заметно постепенное перераспределение финансирования этих отраслей с местного на региональный уровень. Расходы на ЖКХ практически полностью финансируются регионами, прежде всего местными бюджетами. В 2003 г. в трети субъектов РФ на местные бюджеты приходилось более 99% всех расходов на ЖКХ, почти в половине субъектов - более 80%. Средние данные по РФ гораздо меньше (55%), т.к. самые большие объемы расходов на ЖКХ имеют Москва и С.-Петербург, в которых местные бюджеты практически отсутствуют и финансирование ведется из бюджета субъекта РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет медленно, но все же за 1998-2003 гг. тяжелая "ноша" муниципалитетов немного уменьшилась - с 25% до 19% всех расходов местных бюджетов, поскольку население стало больше платить за услуги.

Таблица 7. Доля бюджетов разного уровня в социальных расходах