 |
To the question of the organization of personnel work in state authorities
|
|
|
|
К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ КАДРОВОЙ РАБОТЫ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ
Аннотация (резюме)
Кадровая работа стала одной из приоритетных в государственных органах, так как необходимо формировать высококвалифицированный состав служащих. Отсутствие координации и слабая регламентация ее в законодательстве вместе с ее объективным усложнением из-за внедрения информационных технологий и необходимости соблюдения антикоррупционных норм формируют условия для неэффективных кадровых решений. В статье обобщена практика кадровой работы и представлены рекомендации правового и организационного характера.
Ключевые слова: государственная служба; гражданская служба; кадровая работа; подразделение по вопросам гражданской службы и кадровой работе; антикоррупционная работа; государственный орган
M.Yu. Zenkov
Siberian Institute of management – branch of Russian presidential Academy of national economy and public administration under the President of the Russian Federation, Russia, Novosibirsk
TO THE QUESTION OF THE ORGANIZATION OF PERSONNEL WORK IN STATE AUTHORITIES
Personnel work has become a priority in state authorities, as necessary to form a highly qualified staff of employees. The lack of coordination and weak regulation in its legislation with its objective complexity because of the introduction of information technology and the need for compliance with anti-corruption norms create conditions for inefficient personnel decisions. The article summarized the practice of human resource management and recommendations the legal and organizational nature.
Key words: public service; civil service; human resources management; the division of civil service and personnel work; anti-corruption; public authority
С формированием законодательства о госслужбе в середине 1990-х годов стал прогрессировать разрыв в регулировании вопросов кадровой работы в трудовом и служебном законодательстве. В федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» появилась специальная статья (ст. 44), посвященная содержанию кадровой работы (перечень из 19 позиций) [1]. В определенной степени можно говорить о легитимации понятия «кадровая работа» в российском законодательстве, прежде всего в отношении государственной (и гражданской, в частности) службы, а также муниципальной службы. Более того, учитывая, что само понятие кадровой работы явно шире перечня из 19 позиций, законодатель постепенно включает в ее состав и большую часть антикоррупционной работы, связанной с профилактикой коррупции, урегулированием конфликта интересов, формированием негативного отношения к коррупции (ст. 6 федерального закона «О противодействии коррупции») [2]. Столь широкое распространение понятий с элементом «кадровый» в системе госслужбы, на муниципальной службе, по сути закрывает возможность использования понятий «управление персоналом», «управление человеческими ресурсами» применительно к данной сфере, что подтверждено в «Основных направлениях развития государственной гражданской службы РФ на 2016-2018 годы» [3].
|
|
|
Само понятие «кадровая работа» так и осталось не определено в служебном законодательстве, как и разграничение полномочий по ее исполнению между представителем нанимателя и кадровой службой (подразделением по вопросам госслужбы и кадровой работы) государственного органа. Это обстоятельство формирует устойчивую позицию руководителей государственных органов, которые, как правило, выступают в роли представителя нанимателя, о том, что непосредственно кадровой работой занимается исключительно кадровая служба, в полномочия представителя нанимателя данный вид работ не входит. Очевидно, что данная позиция является неправильной, противоречащей действующему законодательству, поскольку ВСЕ кадровые решения принимаются представителем нанимателя, то есть он также выполняет кадровую работу.
Участие в осуществлении кадровой работы принимают и непосредственные руководители гражданских служащих, а также комиссии (конкурсная, аттестационная, по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов), правовой статус которых определен действующим законодательством достаточно слабо.
|
|
|
Фактически многие вопросы кадровой работы (в том числе по подбору и оценке претендентов на вакантные должности, оценку соответствия должности подчиненных) берут на себя руководители структурных подразделений государственных органов. Такое положение вещей вызывает сомнение, поскольку не обеспечивает реализацию принципа равного доступа к госслужбе, объективности оценки результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности (велика вероятность проявлений фаворитизма, непотизма, симонии).
Руководители структурных подразделений, вместе с тем, не всегда хотят брать на себя ответственность за реализацию кадровой работы, либо передавая соответствующие полномочия непосредственно подчиненным (при составлении должностных регламентов, отзывов о профессиональной деятельности), либо выполняя данную работу формально, оставляя ее содержательную часть подразделению по вопросам госслужбы и кадровой работы.
Комиссии, формируемые в государственных органах для принятия решений о приеме на гражданскую службу, оценке соответствия замещаемой должности, урегулировании конфликта интересов, являются своего рода общественными органами, которые призваны способствовать представителю нанимателя в принятии кадровых решений, формировании кадровой и антикоррупционной политики государственного органа. Существует серьёзный перекос при формировании соответствующих комиссий в пользу служащих того органа, в котором работает соответствующая комиссия. С одной стороны, это справедливо и экономично, поскольку оценке подлежит претендент на должность или служащий данного органа, а привлечь к оценке иных лиц сложно из-за необходимости дополнительных выплат за экспертную работу. С другой стороны, снижается объективность оценивания. Что касается профессионализма лиц, привлекаемых к работе в комиссиях, как со стороны представителя нанимателя, так и извне (представитель органа управления госслужбой, независимые эксперты, эксперты), то, как показывает практика государственных органов, дополнительное обучение кадровым технологиям гражданских служащих не производится, государственные органы самостоятельно определяют кандидатуры независимых экспертов (экспертов), которые могут не иметь представления о госслужбе, могут сами быть действующими служащими других государственных органов. В «дорожной карте» Основных направлений развития государственной гражданской службы РФ на 2016-2018 годы в качестве одного из результатов обозначено «формирование в единой информационной системе базы данных независимых экспертов», однако в законодательстве отсутствуют квалификационные требования к независимым экспертам (указано только то, что они должны быть специалистами по вопросам, связанным с гражданской службой) [4]. Ряд вузов города Новосибирска по запросам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, государственных органов Новосибирской области направляет в состав соответствующих комиссий представителей профессорско-преподавательского, научно-исследовательского, административно-управленческого составов, однако лишь небольшая часть преподавателей и сотрудников вузов прямо связана с преподавательской или научно-исследовательской работой в сфере госслужбы. При включении независимых экспертов (экспертов) в состав комиссий весьма сложно обеспечить отсутствие ситуаций конфликта интересов, поскольку включаемые лица не знают, кто является претендентом на замещение вакантной должности, аттестуемым служащим, служащим, в отношении которого рассматривается вопрос комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
|
|
|
Координацией деятельности государственных органов по реализации кадровой работы должны заниматься органы управления госслужбы, системы которых создаются на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Будучи остаточным полномочием после ликвидации Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации, управление государственной службой передавалось последовательно Министерству труда РФ, Министерству труда и социального развития РФ, Министерству здравоохранения и социального развития РФ, пока с 2012 г. не оказалось в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ. Минтрудсоцзащиты России признает это полномочие в качестве приоритетного (ключевого) – седьмой пункт в перечне программ после вопросов социального обслуживания граждан в РФ, взаимодействия с социально-ориентированными НКО, реализацией программных «майских» указов Президента 2012 г., долгосрочного развития пенсионной системы РФ, демографической политики РФ и независимой оценки квалификаций) [5].
|
|
|
Фактически же система управления госслужбой ни на федеральном, ни на региональном уровне так и не была создана, что приводит к неконтролируемому увеличению количества нормативных правовых актов, регулирующих не всегда единообразно одинаковые правоотношения, поскольку акты могут приниматься, по сути, любым представителем нанимателя. Данное обстоятельство весьма важно для организации кадровой работы в государственных органах, поскольку ее регламентация оказывается предметом творчества масс, а не унифицированной процедурой.
Однако и излишняя унификация, к сожалению, может привести к отсутствию адекватных способов принятия управленческих решений (так в указе № 403 предлагается утвердить единую методику проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы). В настоящее время, имея единый порядок проведения конкурса, установленный указом Президента РФ № 112 [6], государственные органы, воспроизводя его нормы в своих порядках или методиках, собственно методике посвящают 2-3 предложения, что не мешает им совершенно по-разному организовывать конкурс, использовать в его рамках разные методы оценки претендентов. На наш взгляд, при определении задачи об утверждении единой методики конкурса на замещение вакантной должности, разработчики Основных направлений развития гражданской службы нечетко представляют, что, собственно, будет ее содержанием.
В организационном плане подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадровой работы подчиняется руководителю государственного органа. На практике названия и внутренняя структура подразделения могут быть разными (табл. 1). В ряде случаев формально подразделение не создается (вследствие масштаба государственного органа, его территориального обособленного подразделения или представительства), а его полномочия обеспечивает одно должностное лицо.
Таблица 1
|
|
|
