Процесс формирования федерального бюджета

Государственная национальная политика основывается на принципах Конституции РФ и общепризнанных нормах между­народного права и находит свое выражение в системе федераль­ных законов, законов субъектов РФ, а также договоров о разгра­ничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Совершенствование федеративных отношений входит в чис­ло приоритетных задач внутренней политики и реализует на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов РФ в отношениях с феде­ральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте РФ и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.

Оптимизация федеративных отношений не преследует цель «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал.

Для развития федеративных отношений необходимы:

1) принятие федеральных законов, заключение договоров и соглашений, конкретизирующих принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в целях укрепле­ния общероссийской государственности и повышения самостоя­тельности субъектов РФ;

2) совершенствование механизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне, расширение полномочий органов государст­венной власти субъектов РФ, повышение их ответственности за по­ложение дел не только в своем регионе, но и в стране;

3) осуществление мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих государственную под­держку и стимулирование экономической активности регионов;

4) разработка правовых механизмов реализации совместных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

5) совершенствование экономического механизма федера­тивных отношений, в том числе бюджетной системы и системы налогообложения;

6) совместная реализация федеральных и региональных программ развития.

Развитие федерализма предполагает учет региональных осо­бенностей при проведении экономических реформ и обусловли­вает необходимость межрегионального сотрудничества для обес­печения стабильности в обществе, в том числе в сфере нацио­нальных отношений.

Основными недостатками действующей системы межбюд­жетных отношений в настоящее время являются:

• резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;

• отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;

• неэффективное расходование средств региональных бюд­жетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.

Для совершенствования межбюджетных отношений предлагается увеличение доли связанных трансфертов, т. е. трансфер­тов, направляемых на конкретные цели, согласованные между федеральным центром и регионами. Связанные трансферты — это трансферты, предоставляемые на основе договоров, заклю­чаемых между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и предусматривающих жесткий контроль за целевым использованием средств.

Предлагается установить зависимость величины нецелевых трансфертов и ассигнований от следующих параметров:

• открытость бюджетного процесса в регионе для контроля со стороны федеральных органов власти;

• эффективность использования средств регионального и местных бюджетов, включая средства, передаваемые из федерального бюджета;

• принимаемые в регионе усилия по мобилизации доходов в бюджет, включая федеральный;

• степень участия региональных органов власти в реализа­ции федеральных программ на своей территории;

• соблюдение федерального законодательства.

В настоящее время акцент делается на задаче укрепления единства власти и исполнительной вертикали. Речь идет о по­вышении исполнительской дисциплины, обеспечении единства правового пространства РФ и главенства федерального законо­дательства.

Одним из препятствий реализации федеральных отношений остается несоответствие законодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства, а также несоблюде­ние органами местного самоуправления законов, принятых в пределах компетенции РФ.

В государственных и муниципальных финансах наблюдается элементы сепаратизма. Кризисная ситуация августа 1998 г. обо­стрила эту ситуацию. Появились попытки фактического «закрытия» регионов, введение административного урегулирова­ния цен на предметы первой необходимости, установление сво­их правил реализации алкогольной продукции, создание собст­венных золотовалютных резервов, установление контроля над тарифами естественных монополий, проведение собственной налоговой политики и т.п.. В то же время проблемой остается необходимость ограничения возможности федерального центра не­законно вмешиваться в дела субъектов РФ, принимать экономиче­ски необоснованные решения, возлагающие на региональные вла­сти обязательства, не обеспеченные их финансовым потенциалом.

Фактором, сдерживающим формирование единой исполни­тельной вертикали, является незавершенность процесса разгра­ничения предметов ведения и распределения полномочий между РФ, субъектами РФ и местным самоуправлением.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот про­бел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направле­ний государственной, региональной и национальной политики.

Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Укрепление федерализма требует решения проблемы разви­тия местного самоуправления. Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих от­ношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблю­дается процесс принятия законов, связанных с передачей орга­нам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законода­тельством.

Для составления проектов бюджетов разрабатываются про­гнозы социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также осуществляется подготовка сводных финансовых балансов.

Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандар­тов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответст­вии с другими нормами и нормативами, установленными зако­нодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.

Бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год определяется в Бюджетном послании Прези­дента РФ.

Составление проектов бюджетов — прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное со­ставление проектов бюджетов осуществляют Минфин РФ, финан­совые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Для составления проектов бюджетов используется информа­ция о

• действующем на момент начала разработки проекта бюд­жета налоговом законодательстве;

• нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы;

• предполагаемых объемах финансовой помощи, предос­тавляемой из бюджетов других уровней бюджетной сис­темы;

• видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой;

• нормативах финансовых затрат на предоставление госу­дарственных или муниципальных услуг;

• нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Составление бюджета основывается на следующих данных макроэкономики:

• прогнозе социально-экономического развития соответст­вующей территории;

• основных направлениях бюджетной и налоговой полити­ки соответствующей территории;

• прогнозе сводного финансового баланса по соответст­вующей территории;

• нормативах финансовых затрат;

• плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории;

• долгосрочных целевых программах.

1. Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базо­вого года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.

Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

2. Перспективный финансовый план — документ, формируе­мый одновременно с проектом бюджета на очередной финансо­вый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государствен­ных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утвер­ждается. Он разрабатывается в целях: информирования законо­дательных и представительных органов о предполагаемых сред­несрочных тенденциях развития экономики и социальной сфе­ры; комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявления необ­ходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных нега­тивных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования, при этом плано­вый период сдвигается на один год вперед. Он составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.

3. Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образо­ваний и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ре­сурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социаль­но-экономического развития соответствующей территории и яв­ляется основой для составления проекта бюджета.

В процессе составления бюджета каждому главному распоря­дителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государст­венных или муниципальных услуг в зависимости от цели функ­ционирования конкретного главного распорядителя, распоряди­теля бюджетных средств, бюджетного учреждения, государствен­ного или муниципального унитарного предприятия.

4. Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат на единицу предос­тавляемых государственных или муниципальных услуг.

При составлении проекта бюджета выделение средств кон­кретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом норма­тивов финансовых затрат на единицу предоставляемых государ­ственных или муниципальных услуг и задания на их предостав­ление. Нормативы финансовых затрат на предоставление госу­дарственных или муниципальных услуг используются при расче­те финансирования государственного заказа, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или другими юридическими лицами.

5. План развития государственного или муниципального секто­ра экономики включает:

• перечень и сводный план финансово-хозяйственной дея­тельности федеральных казенных предприятий;

• перечень и сводный план финансово-хозяйственной дея­тельности государственных или муниципальных унитар­ных предприятий;

• программу приватизации государственного или муници­пального имущества и приобретения имущества в госу­дарственную или муниципальную собственность;

• сведения о предельной штатной численности государст­венных или муниципальных служащих и военнослужа­щих по главным распорядителям бюджетных средств.

В план развития государственного сектора экономики феде­рального уровня включается в форме сводного плана по глав­ным распорядителям бюджетных средств план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреж­дениями.

6. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и утвер­ждаются соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом мест­ного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития РФ и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и опре­деляемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утвержде­нию и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, содержит:

• технико-экономическое обоснование;

• прогноз ожидаемых социально-экономических результа­тов реализации программы;

• наименование заказчика программы;

• сведения о распределении объемов и источников финан­сирования по годам;

• другие документы.

Заказчиком долгосрочной целевой программы является орган государственной власти или орган местного самоуправления (для муниципальных целевых программ).

Составление проекта бюджета осуществляется на основе на­логового законодательства, действующего на момент составле­ния проекта бюджета.

При невключении отдельных видов пособий, пенсий, ком­пенсаций, дотаций и других трансфертов населению в проект бюджета либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан орган, составляющий проект бюджета, одно­временно представляет проекты изменений и дополнений пра­вовых актов, являющихся основанием для получения соответст­вующих трансфертов населением.

В проекте закона о бюджете содержатся основные характери­стики бюджета:

• общий объем доходов;

• общий объем расходов;

• дефицит бюджета.

В проекте закона о бюджете в доходной его части содержатся также:

• прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;

• нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы;

• нормативы централизации доходов бюджетов других уровней бюджетной системы для целевого финансирова­ния централизованных мероприятий.

В проекте закона о бюджете устанавливаются расходы по следующим показателям:

• расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов;

• общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

• расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

• объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих финансовую помощь;

• распределение бюджетных ассигнований по главным рас­порядителям бюджетных средств в соответствии с ведомст­венной структурой расходов соответствующего бюджета;

• другие показатели.

В составе расходов на бюджетные инвестиции в проекте за­кона о бюджете устанавливаются лимиты предоставления инве­стиционных налоговых кредитов на срок, превышающий преде­лы очередного финансового года.

По соответствующим разделам и подразделам расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

В проекте закона о бюджете определяются следующие характеристики государственного или муниципального долга, а так­же государственных или муниципальных заимствований:

• источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних заимст­вований;

• верхний предел государственного или муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, сле­дующего за очередным финансовым годом;

• предел предоставления государственных или муници­пальных гарантий третьим лицам на привлечение внут­ренних заимствований.

В проекте федерального закона о федеральном бюджете так­же определяются:

• верхний предел государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

• предел государственных внешних заимствований РФ: объемы и перечень государственных внешних заимствований РФ по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• пределы предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям, в том числе государствам — участникам СНГ;

• предел предоставления государственных гарантий треть­им лицам на привлечение внешних заимствований.

Для составления проекта бюджета на очередной финансовый год готовятся следующие документы и материалы:

1) прогноз социально-экономического развития соответст­вующей территории на очередной финансовый год;

2) основные направления бюджетной и налоговой полити­ки соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансо­вый год составляются:

• прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

• адресная инвестиционная программа на очередной фи­нансовый год; план развития государственного или му­ниципального сектора экономики; структура внутреннего государственного или муниципального долга и программа внутренних заимствований, предусмотренных на очеред­ной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

• программа предоставления государственных или муници­пальных гарантий на очередной финансовый год;

• оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий фи­нансовый год;

• другие документы и материалы.

Исходными макроэкономическими показателями для состав­ления проекта бюджета являются объем ВВП на очередной фи­нансовый год и темп его роста, а также уровень инфляции.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Бюджетном послании Президента РФ.

Правительство РФ определяет порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета.

Уполномоченный орган исполнительной власти разрабатыва­ет прогноз социально-экономического развития РФ на очеред­ной финансовый год и уточняет параметры среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана.