Сутність, структура та інструменти державного регулювання туризму

Держава виконує відносно туризму такі функції:

— регламентування туристичної діяльності шляхом розробки законодавства, покликаного забезпечити умови для чесної конкуренції на ринку туристичних послуг і захист прав споживача, а також визначення податкових меж функціонування туристичної галузі;

— координація розвитку туризму, яка включає внутрішню координацію різних учасників туристичної діяльності в межах галузі й забезпечення гармонійного включення туризму в загальний господарський механізм, що можна розглядати як зовнішню координацію;

— стимулювання міжнародних обмінів шляхом спрощення туристичних формальностей, а також створення сприятливих умов для розвитку внутрішнього туризму;

— гарантування безпеки туристичної діяльності й туризму, включаючи захист навколишнього середовища, в межах національної території;

— інформаційне забезпечення туристичної діяльності, що припускає збір і обробку статистичних відомостей, випуск і поширення рекламно-інформаційних матеріалів, які характеризують стан галузі в національному масштабі, а також проведення наукових досліджень у сфері туризму;

— просування національного туристичного продукту на міжнародному ринку;

— підготовка кадрів.

До початку 70-х років XX ст. туризм розглядався як важливий фактор розвитку більшості закордонних держав. Для цього були всі підстави: туристична галузь розвивалася швидшими темпами, ніж будь-яка інша галузь економіки. Звернувши увагу на туристичну галузь, державні органи в країнах, де потенціал туризму зростав, вдавалися до заходів, здатних збільшити обсяги туристичної діяльності. Позитивну роль у збільшенні туристичних потоків відіграв, наприклад, той факт, що після закінчення Другої світової війни політика урядів європейських країн була орієнтована на спрощення візових формальностей при перетині кордонів. Це було фактично першим втручанням держави в розвиток туристичної галузі.

Однак необхідність участі держави в регулюванні туристичної сфери не визначає сама по собі ступінь цієї участі. У країнах з розвиненою ринковою економікою, налагодженим господарським механізмом і досконалим законодавством, яке враховує інтереси як суспільства загалом, так і окремих його груп (у нашому випадку — виробників і споживачів туристичного продукту), втручання державних органів може бути мінімальним.

У країнах з нестійкою економікою необхідна підвищена увага з боку держави до туристичної сфери, оскільки це частково допоможе нейтралізувати негативні впливи. Усунення держави від участі в регулюванні діяльності туристичної галузі порушує рівновагу у взаєминах між виробником і споживачем туристичного продукту, при цьому страждають здебільшого споживачі.

Отже, першочерговим завданням є визначення ролі держави й її адміністративних органів і установ у розвитку туристичної діяльності та просуванні національного туристичного продукту. Це не стільки конкретні заходи туристичної політики, скільки управлінські важелі, за допомогою яких можна ефективно вирішувати конкретні завдання, які стоять перед галуззю.

Основними важелями державного втручання в туристичній сфері є:

— розробка законодавчої бази, яка регламентує основні питання розвитку туристичної сфери, включаючи економічне стимулювання розвитку перспективних видів туризму (зазвичай, це досягається запровадженням податкових пільг і особливих умов інвестування), а також розробку правил функціонування туристичних підприємств;

— розробка антикризових програм, які дають змогу пом'якшити не- і сприятливі наслідки нерівномірного розвитку світових економічних процесів. Загалом туристична галузь демонструє вищу стійкість у кризових ситуаціях, ніж більшість інших галузей, у тому числі завдяки значній інерційності цієї сфери (створення матеріально-технічної бази, яка забезпечує задоволення потреб розвитку традиційних видів туризму, триває кілька років, причому практично немає можливості швидко змінювати пропозицію відповідно до мінливого попиту). Договірна практика, поширена в туристичній сфері, також сприяє пом'якшенню впливу кризових явищ. Водночас на туристичну діяльність, як на жодну іншу, впливають фактори, що перебувають поза контролем представників цієї сфери (теракти, зміна політики, у тому числі візової, негативна інформація про напрямок, випадки масових захворювань, зміни клімату, коливання курсу валют та ін.);

— створення умов, які сприяють залученню інвестицій у туристичну сферу. Стабільна державна економічна політика й розробка стратегії розвитку туристичної галузі на перспективу — найвагоміші серед них;

— вирівнювання економічного розвитку регіонів за допомогою визначення пріоритетів і розмірів державної підтримки;

— координація темпів розвитку туристичної галузі й суміжних галузей;

— регулювання туристичних потоків шляхом формування попиту й розширення пропозиції у сфері туристичних послуг.

Потреба державного регулювання туризму обґрунтована декількома умовами:

— комплексним характером галузі, що вимагає втручання зовнішнього координатора — елементами туризму є засоби розміщення, підприємства харчування, розважальні установи й туристичні підприємства — організатори поїздок. Крім цього, туризм перебуває на стику інших галузей економіки — транспорту, торгівлі, сільського господарства;

— тісним взаємозв'язком туризму й необхідністю охорони навколишнього середовища, культурної й природної спадщини, підвищення престижу країни в очах міжнародної громадськості, вирішення проблем безпеки та ін.;

— впливом туристичної галузі на загальний стан економіки країни, що визначається прямими надходженнями від внутрішнього й в'їзного туризму, а також активізацією діяльності в суміжних галузях, у тому числі завдяки мультиплікаційному ефекту;

— значним виховним впливом туризму, особливо в межах своєї країни, на формування почуття патріотизму й сприяння гармонійному розвитку людини;

— пропагандою національних туристичних цінностей, яка рівнозначна пропаганді державної моделі певної країни, у тому числі ЇЇ політичного ладу, економіки, культури й способу життя населення;

— тим, що в деяких країнах туризм є вирішальним чинником, який визначає стан платіжного балансу, а також економічну незалежність країни.

Кожна з перелічених причин уже є достатньою підставою для того, щоб держава звертала особливу увагу на туристичну сферу. Крім того, низка обставин дає підстави віднести туристичну галузь до стратегічних галузей економіки, тобто до таких, які чинять не локальний, а глобальний вплив на стан всієї економіки. Безумовно, державні органи не можуть не враховувати ці моменти при визначенні сфер першорядного регулювання.

Параметри розвитку туристичної галузі, яка одержала світове визнання як провідний сектор послуг, визначає держава. Вона ж покликана визначати юридичні й податкові правила, згідно з якими буде функціонувати індустрія туризму. До завдань державних органів у будь-якій сфері діяльності традиційно відносять пряме державне інвестування чи залучення приватних інвестицій для розвитку необхідної інфраструктури, особливо в найменш сприятливі з економічної точки зору регіони. Це позитивно впливає на рівень розвитку різних економічних зон у межах країни.

Для успішного розвитку туризму, що впливає не тільки на темпи економічного розвитку країни, а й на її міжнародний імідж, держава бере на себе низку додаткових функцій, зокрема, просування на міжнародних ринках країни як туристичного напрямку, розробку національної туристичної політики, спрямованої на розширення й відновлення туристичної пропозиції. До завдань держави належить також вирішення характерної для туризму проблеми сезонності, яку учасники туристичної діяльності самостійно не в змозі подолати, і демократизації відпочинку. Ці проблеми ми розглянемо більш детально, ілюструючи виклад прикладами з практики провідних туристичних країн, а також з матеріалів UNWTO, Комітету з туризму країн — учасниць ОБСЄ й Всесвітньої ради з туризму.