 |
Глава II. Роль государства в управлении
|
|
|
|
Социальными процессами
НАЧАЛО ПОХОДА
Российская Федерация в соответствии с Конституцией РФ является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
По масштабам выполнения социальных функций государства подразделяются на патерналистские (возлагают на себя максимум социальных обязательств) и субсидиарные (ответственность за благосостояние делят с гражданами). В законодательстве ряда стран утверждается статус социального государства, требующий от органов власти проведения соответствующей социальной политики. Социальная ответственность делится между государством, бизнесом и гражданским обществом при определяющей роли государства. Финансирует социальную сферу прежде всего государство, взимая необходимые средства через налогообложение бизнеса и граждан. При этом социальные расходы рассматриваются не как непродуктивные вычеты из фонда накопления и прибыли предпринимателя, а как потенциальный источник роста. К решению социальных вопросов государство привлекает коммерческие и общественные организации, передавая им часть функций и при необходимости финансовые ресурсы[73].
Критериями для оценки степени социальности государства выступают:
соблюдение прав на свободу человека;
гарантии в проведении государством последовательной социальной политики, ориентированной на человека и создание благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти;
обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан;
адресная поддержка наиболее уязвимых групп населения;
|
|
|
соблюдение прав и гарантий, признающих и реализующих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия;
гарантии социальной ответственности;
соблюдение прав и гарантий, ориентированных на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.
Обязательства социального государства базируются на положениях Всеобщей декларации прав человека, других международных актах, получающих развитие в национальном законодательстве. Социальные государства Европы реализуют социал-демократическую модель развития. Она характеризуется широкой демократией, парламентаризмом, развитыми местным самоуправлением и гражданским обществом, социально ориентированной экономикой, эффективным государственным сектором и регулированием. Государственные решения принимаются после предварительной и обязательной экспертизы на предмет их социальных последствий. Межпарламентская ассамблея стран СНГ одобрила Хартию социальных прав граждан, которая включает обязательства государств в сфере обеспечения занятости; миграции; трудовых отношений; безопасности, гигиены производственной среды; охраны здоровья, семьи и материнства; социального обеспечения; быта; прав профсоюзов. Но Россия пока не готова ратифицировать Европейскую социальную хартию, которая гарантирует гражданам государств, входящих в Совет Европы, социальную стабильность, защиту прав, касающихся трудоустройства, здравоохранения, условий труда[74].
Социальная сфера жизни общества включает труд, здравоохранение, образование, науку, культуру, иные социальные отношения и удовлетворяет материальные, культурные, образовательные, медицинские и духовные потребности человека и гражданина. В экономической сфере блага создаются, в социальной они расходуются и потребляются. Объектом социального управления является все население, но осуществляется оно с помощью индивидуального подхода к классу, социальному слою, семье, человеку с учетом специфики потребностей каждого. Через рычаги социального управления государство воздействует на общественные отношения, связанные с использованием материальных и духовных благ, создает предпосылки для цивилизованного разрешения противоречий, неизбежных в этой жизненно важной сфере.
|
|
|
Стратегическая цель социального управления состоит в сохранении нации, народа. Достижению данной цели не должны препятствовать ни национальные, ни религиозные, ни идеологические предрассудки. Она должна ограничиваться только экономическими возможностями, которые в немалой степени зависят и от социального благополучия. В этом и проявляется взаимосвязь между экономическим и социальным управлением.
Концепция устойчивого развития к важнейшим составным частям национального капитала относит образование, науку, культуру. Приоритетное их развитие считается определяющим для экономического роста. Полномочия в области управления отраслями социальной сферы разделены между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Большинство вопросов развития отраслей социальной сферы решаются местными органами. Федеральные органы обосновывают направления государственной политики в конкретных отраслях, устанавливают порядок лицензирования деятельности по социальному обслуживанию, решают крупномасштабные и острые социальные проблемы.
Социальная политика реализуется при наличии сильной государственной власти (всех ее ветвей), общественных институтов согласования интересов субъектов социальных отношений, регулируемого рынка труда, устанавливающего цену рабочей силы. Основой социальной политики является предоставление всем гражданам равных возможностей обеспечения собственного благосостояния при минимальном участии государства, создание среднего класса в качестве опоры общества с рыночной экономикой. Главным в социальном управлении являются не дотации в помощь бедным, а повышение производительности труда и доходов работающей части населения.
|
|
|
В основе типизации социальной политики лежат типы состояний общественной системы, соответственно выделяют:
1) социальную политику в социально устойчивых обществах;
2) социальную политику в обществах, находящихся в системных кризисах;
3) социальную политику в обществах, находящихся в состоянии деформации;
4) социальную политику переходного периода.
Мировой опыт государственного управления фиксирует две модели реализации социальной политики:
1) сакрально-патерналистскую, характеризующуюся полной ответственностью государства за все, что связано с социальной сферой, абсолютное исключение форм участия граждан;
2) либеральную, представленную тремя вариантами — социал-демократическим, корпоративным, собственно либеральным.
Государственная социальная политика — это составная часть внутренней политики государства по управлению общественными процессами и отношениями в социально-культурной сфере, направленная на обеспечение благополучия и всестороннее развитие его граждан и общества в целом. Она должна быть соотнесена с конкретно-историческими обстоятельствами, подкреплена финансовыми ресурсами и рассчитана на определенные этапные социальные результаты.
Принципами государственной политики в социальной сфере являются:
экономическая свобода человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства; доверие к регулирующей роли рынка;
ответственность государства за развитие рыночной экономики, выработку законодательства, создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной жизни; социальная справедливость и социальная солидарность общества;
гендерное равенство;
создание условий для поддержания приемлемого уровня благосостояния;
гарантированность прожиточного минимума в виде минимальной зарплаты и минимальной пенсии;
|
|
|
адресная поддержка за счет государственных средств слабозащищенных групп населения;
повышение обоснованности предоставляемых льгот, преимуществ, привилегий;
социальная защищенность в экстремальных ситуациях;
перенос центра тяжести по содержанию социальной сферы на местный уровень власти;
открытость социальной политики, предоставление общественности результатов проводимых социальных преобразований;
государственный и общественный контроль в социальной и других сферах; участие граждан в государственном управлении, общественной и государственной жизни.
Социальная политика реализуется государством в основных сферах социальных отношений: оплата, охрана, рынок труда, занятость и безработица; регулирование доходов населения; демография, семья, материнство и детство, молодежь; социальная защита; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальное страхование; образование, профессиональная переподготовка, повышение квалификации; наука; здравоохранение; обеспечение жильем, коммунальными и бытовыми услугами; культура; физическая культура, спорт, туризм; экологическая безопасность; защита социальных прав всех категорий граждан.
Соответственно этим сферам выделяют направления социальной политики:
повышение уровня жизни населения;
формирование эффективной системы социальной защиты;
регулирование трудовых отношений, занятости и миграционных процессов;
совершенствование пенсионной системы;
совершенствование системы здравоохранения и социального страхования.
Основные задачи социальной политики государства:
гармонизация общественных отношений, согласование интересов и потребностей отдельных групп населения с долговременными интересами общества, стабилизация общественно-политической системы;
создание условий для повышения материального благосостояния граждан, формирование экономических стимулов для участия в общественном производстве, обеспечение равенства социальных возможностей для достижения нормального уровня жизни (обеспечение качества и доступности образования, медицинских услуг, жилья, повышение зарплат бюджетников и устойчивости пенсионной системы, эффективности сферы социальных услуг;
обеспечение социальной защиты всех граждан и их основных гарантированных государством социально-экономических прав, в том числе поддержка малообеспеченных и слабозащищенных групп населения;
обеспечение рациональной занятости в обществе;
снижение уровня криминализации в обществе;
развитие отраслей социального комплекса, таких как образование, здравоохранение, наука, культура и т. д.;
|
|
|
обеспечение экологической безопасности страны.
Социальная политика характеризуется множественностью целей и функций. В качестве инструментов социальной политики используются социальное законодательство, гарантии, социальные стандарты (минимальный потребительский бюджет; минимальный размер оплаты труда; минимальный размер пенсий, пособий, стипендий), потребительские бюджеты и другие рычаги.
Методами разработки и реализации социальной политики являются социальное целеполагание, социальное прогнозирование, социальное планирование, социальное программирование.
Социальное целеполагание — разработка и закрепление в практике государственного управления целевых социальных ориентиров. По сути, это формирование показателей намеченного развития социальной сферы государства на определенный период. Результат социального целеполагания на долгосрочную перспективу — долгосрочная стратегия социального развития. В среднесрочной перспективе — это разработка целевых социальных нормативов дохода и потребления (уровень оплаты труда, размер прожиточного минимума, обеспеченность граждан жильем и т. д.); в краткосрочной перспективе — это разработка экономически подкрепленного, гарантируемого государством уровня социального продвижения.
Социальное прогнозирование — деятельность государства по разработке прогнозов социально-экономического развития страны. Прогнозируются демографическая ситуация (уровень рождаемости, смертности, численность и половозрастная структура населения и т. д.), состояние миграционных процессов, уровень безработицы, среднедушевого дохода и др. Экономическое и социальное прогнозирование тесно взаимосвязаны. Социальное прогнозирование может быть отраслевым (здравоохранение, демография, культура), территориальным (федеральный и региональный уровни).
Продуктом деятельности государства по социальному планированию являются минимальные государственные социальные стандарты, плановые показатели отраслевого развития (с обязательным экономическим обоснованием). Основа государственного социального планирования — социальное программирование выражается в разработке государственных целевых программ, например: «Дети России», «Социальное развитие села до 2010 г.», «Социальная поддержка инвалидов до 2010 г.» и т. д.
В периоды кризиса социальное управление выполняет прежде всего функции защиты населения, а также более справедливого распределения его бремени без ущерба для стимулирования трудовой и предпринимательской деятельности экономически активных граждан.
Важнейшим механизмом реализации государственной социальной политики является социальная защита, понимаемая в российском правовом поле как совокупность гарантированных государством мер, направленных на минимизацию влияния факторов, снижающих качество жизни граждан. Это защита и от возможных нарушений прав, свобод личности, и от административного произвола, и от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека, других вредоносных факторов. Согласно определению МОТ социальная защита как комплекс мер включает:
стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности;
предотвращение и компенсацию части доходов в случае возникновения основных социальных рисков посредством социального страхования;
предоставление социальной помощи уязвимым группам населения, не являющимся участниками системы социального страхования;
доступ граждан к основным правам и услугам, таким как образование, медицинская помощь.
Мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективные и комплексные системы социальной защиты включают в себя: обязательное социальное страхование, социальную помощь, пенсионное обеспечение, систему государственных пособий. Основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты выступает государство. При недостатке средств имеющиеся ресурсы сосредоточиваются на первоочередных направлениях: обеспечение прожиточного минимума для всех нуждающихся, развитие социальной инфраструктуры, социальная адресная поддержка. Инструментами объективно обусловленной социальной политики становятся государственные гарантии, социальные стандарты, потребительские бюджеты и др.
Социальные гарантии обеспечиваются на законодательной основе, фиксирующей обязанности и ответственность государства перед гражданами и граждан перед государством, а также партнерством. Минимальные социальные гарантии образуют первый уровень системы социальных стандартов и предназначаются для удовлетворения потребностей за счет бюджетов. Вторым уровнем являются стандарты, обеспечиваемые за счет собственных средств населения, а при их недостатке — за счет адресной социальной помощи. Социальные гарантии обеспечиваются на законодательной основе, фиксирующей обязанности и ответственность как государства перед гражданами, так и граждан перед государством, а также на основе партнерства, согласия между властью и населением по вопросам потребления, накопления, оплаты и производительности труда.
Государственные социальные стандарты разрабатываются на единой правовой базе и на общих методических принципах. Основой служат законы о прожиточном минимуме, потребительском бюджете, минимальной оплате труда, рекомендации по определению потребительской корзины и другие нормативные акты. Органы власти субъектов РФ и местного самоуправления вправе устанавливать региональные и местные дополняющие социальные стандарты при условии их обеспечения за счет собственных средств.
Потребительские бюджеты фиксируют определенное количество материальных и духовных благ, которые можно приобрести за счет доходов. В их составе центральное место занимает прожиточный минимум, которым официально определяется черта бедности и обосновываются система адресной поддержки населения, минимальная оплата труда, пенсии и другие выплаты социального характера.
Все инструменты социальной политики должны в конечном счете поддерживать и повышать уровень жизни населения. Это целевая функция и одновременно сердцевина социальной политики[75].
При рассмотрении данной темы нельзя не сказать о социальном партнерстве. В самом общем виде социальное партнерство понимается как система взаимодействия главных агентов рынка труда, позволяющая наиболее эффективно учитывать основные интересы работников (и их представителей), работодателей (и их представителей) и государства при регулировании социально-трудовых отношений. В современных условиях социальное партнерство выступает как способ согласования интересов различных групп при разрешении возникающих противоречий и предотвращении конфликтов в социально-трудовой сфере.
Таким образом, главная задача государственного регулирования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать социальной солидарности и социальной справедливости. Для решения этих задач парламенты (в том числе в России) принимают соответствующие законы: о порядке разрешения трудовых конфликтов (в том числе о забастовках), о создании трехсторонних комиссий, состоящих из представителей государства, профсоюзов (работников) и предпринимателей (работодателей), об установлении минимальных размеров оплаты труда, об оплачиваемых выходных днях и отпусках и т. д. Все эти нормы распространяются на все предприятия независимо от формы собственности. Законы, принятые парламентом, устанавливают справедливые пропорции уплаты налогов: с больших доходов уплачивают большие налоги, а низкие доходы освобождаются от налогообложения (в России с 2001 г. установлена единая ставка подоходного налога для всех — 13 %). Действуют законы о пенсиях, медицинском обслуживании, образовании и т. д., устанавливаются льготы для малообеспеченных и многодетных семей, инвалидов, ветеранов войны и труда и т. д. Парламент поощряет благотворительность, уменьшая налогооблагаемую базу на соответствующий размер, и т. д.
Трудовой кодекс РФ провозглашает следующие цели трудового законодательства:
1) установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан;
2) создание благоприятных условий труда;
3) защита прав и интересов работников и работодателей. Кодекс содержит положения о социальном партнерстве ради достижения социального мира и дальнейшего эффективного социально-экономического развития.
Как и в сфере экономики, в области социальных отношений глава государства и правительство контролируют исполнение принятых законов, своими актами развивают их положения. Федеральные органы государственной власти регулируют сферу социального обслуживания, реализуют федеральные социальные программы, лицензируют деятельность по социальному обслуживанию, принимают государственные стандарты социального обслуживания, управляют федеральными учреждениями социального обслуживания — структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274. Оперативным управлением ведают министерства, на местном уровне — их территориальные управления и отделы.
Особенностью сферы социального регулирования является то, что в ней преобладают учреждения (в экономической сфере — предприятия). Учреждения социального обслуживания делятся на государственные, муниципальные и частные; стационарные и нестационарные. Различают учреждения социального обслуживания семьи и детей, престарелых и инвалидов, территориальные центры социального обслуживания, отделения социальной помощи на дому, учреждения в небольших городах, в сельской местности.
Первоочередными объектами регулирования являются оплата труда и охрана труда. Государство также регулирует рынок труда в целях оптимизации предложения и спроса на рабочую силу, сдерживания роста и сокращения периода безработицы, обеспечения свободного перемещения работающих по стране, смягчения социальной напряженности в обществе. Для этого проводится политика содействия занятости, развитие рынка жилья, выравнивание условий жизни, социального обеспечения временно неработающих. С вопросами труда связаны многие аспекты социального развития, пенсионное обеспечение, трудовая и иная миграция (территориальное перемещение, сопровождающееся изменением места жительства населения), вопросы отдыха и быта. Регулирование вопросов труда и связанных с ними отношений в России относятся к компетенции Федеральной службы по труду и занятости, подведомственной Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров. Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями
Одна из основных целей государственного управления является обеспечение народного благосостояния, повышении уровня жизни народа, удовлетворении общественных потребностей, то социальное начало призвано быть ведущим, определяющим принципом управления. Статья 7 Конституции Российской Федерации гласит: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». А это означает, что государственные органы управления должны проводить активную социальную политику и ориентироваться на решение социальных задач.
Но ни одно современное государство не способно и не должно принимать на себя весь груз социальных забот об условиях жизни, трудовой занятости, социальной обеспеченности населения. Патерналистская концепция, согласно которой государство несет полную ответственность за социальную картину жизни в стране, за уровень обеспеченности социальными благами и потребления товаров и услуг, лишена оснований, абсолютно нереальна в любой экономике. Такая концепция тем более неприемлема в рыночной экономике. Удовлетворение социальных запросов и нужд — предмет заботы самих граждан, семей, домашних хозяйств, организаций, где люди работают, местных органов власти, благотворительных общественных фондов и в том числе государства.
Так что государство участвует в социальных процессах посредством удовлетворения социальных запросов за счет государственных источников, оказания содействия людям в решении их проблем, проведения общей социальной политики, вытекающей из функций государства и соответствующей его ресурсным возможностям. Мера участия государства в социальной экономике, способы такого участия в значительной степени зависят от общественно-политического строя страны, государственного устройства и складывающейся экономической ситуации.
Следует также иметь в виду, что воздействие государства на социальные процессы и его участие в этих процессах не сводится только к мерам экономической поддержки слабо защищенных слоев населения, государственного финансирования отраслей социальной сферы и социальных программ. Социальная политика государства означает одновременно обеспечение социальных прав и свобод граждан, гарантированных конституцией страны, действующими законами.
Необходимость участия государства в формировании и осуществлении социальной политики, направленной на рост народного благосостояния, вытекает не только из социальной миссии государства, ради которой оно в первую очередь создается и существует. Дело еще в том, что социальные объекты в своем большинстве приносят гораздо меньше экономической выгоды в виде дохода, прибыли в сравнении с производственными, торговыми объектами, а зачастую вообще не рентабельны с чисто экономической точки зрения. Поэтому социальные объекты труднее поддаются коммерциализации, не попадают в зону предпринимательской деятельности, а целесообразность их существования диктуется в большей мере социальным, чем экономическим эффектом.
Возникает реальная опасность, что коммерциализация, приватизация объектов социальной природы способны породить либо их использование не по назначению, что часто наблюдается в современной российской практике, либо к установлению высоких, недоступных для небогатого потребителя рыночных цен на социальный продукт.
В связи с указанными особенностями государство вынуждено и одновременно обязано, с одной стороны, держать социальные объекты в поле своего непосредственного управления, частично сохранять их в государственной собственности и, с другой стороны, принимать на себя ощутимую долю затрат по содержанию таких объектов в виде прямого или косвенного финансирования из средств государственного бюджета.
В России после перехода к рыночным отношениям, когда государство устранилось от глобального управления экономическими процессами, провело приватизацию ряда объектов государственной собственности, выпустило из своих рук контроль над большинством цен, произошло ослабление цен — централизованной социальной функции государства, потребовавшее ее компенсации посредством проведения специальных мер в области социальной политики. К таковым относятся:
— государственная поддержка социально уязвимых, наименее обеспеченных слоев населения;
— введение пособий по безработице;
— создание системы обязательного медицинского страхования;
— предоставление налоговых льгот и преференций организациям отраслей социальной сферы: культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта;
— проведение жилищно-коммунальной реформы;
— государственная поддержка малого предпринимательства;
— осуществление государственных целевых программ социальной направленности;
— преобразование системы социального страхования и пенсионного обеспечения.
Приходится отметить, что разработка и осуществление указанных мер по преобразованию системы государственного управления социальными процессами и социальной сферой экономики в России затянулись, пути и способы реализации этих мер во многом остаются неясными. Наблюдается явный разрыв между социальными запросами общества к государству и реальными ресурсными возможностями государства по удовлетворению этих запросов.
Укоренившаяся социальная психология, выработанный многими годами всеобщего государственного властвования общественный менталитет, практическое отсутствие эффективных форм гражданской самоорганизации приводят к продолжающемуся упованию на то, что именно российское государство может и должно решать все крупные социальные проблемы. С другой стороны, надежды на то, что переход к рыночным отношениям превратит Россию в государство с выраженной социальной ориентацией, придаст государственному управлению экономикой более яркую социальную окраску, пока не оправдываются.
Сражение при Дециме
Сражение при Трикамаре
Заключение
Социально-экономическая функция государства проявляется в установлении и воздействии на экономическую и социальную систему общества. Суверенитет народа, суверенность государства, свободное развитие личности базируются на прочной и эффективной экономике, способной обеспечить стабильный и достойный уровень жизни граждан и материальные ресурсы для обороны, безопасности страны. Конституция Российской Федерации устанавливает основы правового воздействия на экономические процессы, принципы рыночной экономики, равную защиту форм собственности, определяет полномочия государственных органов в экономической и социальной сферах. В Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (ч 1. ст. 8 Конституции Российской Федерации); политика государства направленна на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации).
Названный перечень функций не является закрытым. Расширение этого перечня зависит от того, насколько разнообразно конституция воздействует на общество. В советских конституциях много внимания уделялось целям развития общества. В статье 9 Конституции РСФСР 1978 года закреплялись основные направления развития политической системы общества: дальнейшее развертывание социалистической демократии, все более широкое участие граждан в управлении делами государства и обществ, совершенствование государственного аппарата и др.
Элементы целевого планирования есть и в Конституции Российской Федерации. В частности, принцип приоритета человека, его основных прав и свобод (ст.2 Конституции Российской Федерации) содержит в себе стратегическую установку на переориентацию деятельности политической власти в сторону обеспечения прав и свобод человека, например, органы государственной власти создают условия для осуществления прав и жилища (ч.2 ст. 40 Конституции Российской Федерации).
Список источников:
1. Прокопий Кесарийский. Тайная история /Перевод С.П. Кондратьева. Наука, 1993. 570 с I. С. 247-303; II. С. 17-32.
2. Тайная история, «Вестник древней истории», 1938, № 4;
3. Диль Ш., Юстиниан и византийская цивилизация в VI в. СПб., 1908
4. Александр Соловьев. Уголки истории [Электронный ресурс] / сайт. URL http://knigosite.org/library/read/67785
|
|
|
