 |
Роль государства в разрешении банковского кризиса
|
|
|
|
Опыт других стран
Из опыта других стран следует, что для предотвращения системного кризиса российской банковской системы необходимо прежде всего уделить особое внимание проблеме плохих долгов и проблеме реструктуризации задолженности заемщиков. Выявить масштабы этих проблем можно с помощью проведения стресс-тестирования банковских балансов, что можно сделать в рамках проводящихся сейчас аудиторских проверок. Как показывает опыт, если правительство хочет избежать национализации значительной части банковского сектора, то ему придется заниматься выкупом (в том числе обратным) или секьюритизацией значительной части проблемных кредитов. Но и в этом случае придется проводить дополнительную рекапитализацию не только государственных, но и частных банков, которые в результате окажутся хотя бы частично национализированными. Альтернативой может служить введенный в Великобритании механизм предоставления государственных гарантий. Однако на практике такая политика также приводит к частичной национализации банковской системы.
Следует отметить, что в сложившейся ситуации государство может использовать финансовые рычаги для стимулирования и консолидации банковской системы. Таким образом, из финансового кризиса Россия может выйти с более устойчивой банковской системой, чем она была до него.
Существует несколько методов минимизации последствий банковских кризисов. В теории они эквивалентны, но на практике связаны с различными трудностями.
Первый метод - это рекапитализация банков за счет государственных средств. Полученные средства банки могут использовать для списания плохих долгов. Для успешной реализации такого подхода государство должно объективно оценить объем плохих долгов и потребности банков в капитале, выделить устойчивые банки и добиться того, чтобы они проводили реальную работу по ликвидации плохих долгов.
|
|
|
Второй метод - это выкуп плохих долгов за счет государственных средств и создание государственной управляющей компании для работы с ними. Основная проблема этого подхода - сложность в определении цен на плохие активы. При этом если цена слишком низкая, то возникает необходимость дополнительной рекапитализации.
Третий способ заключается в установлении государственных гарантий по банковским активам, в рамках которых потери делятся между государством и банком в определенных пропорциях. Как и при покупке долгов, возникает проблема оценки плохих активов и стоимости гарантий, то есть распределения потерь между государством и банками. При таком подходе велика вероятность того, что, зная о государственной компенсации потерь, банки могут перестать должным образом работать с активами.
Есть еще и синтетические меры: разделение банков на "плохие" и "хорошие" и последующая рекапитализация только "хороших" банков; выкуп долгов за счет государства на условии обязательного обратного выкупа через несколько лет (в этом случае плохие активы остаются под управлением банка) и др. Кроме восстановления капитала и ликвидации плохих активов банков, ликвидация последствий кризисов часто включает в себя увеличение государственных гарантий по депозитам. Эта мера необходима в тех случаях, когда возникают панические настроения у населения. Еще одна важная мера - реструктуризация задолженности банковских заемщиков, долговое бремя которых оказалось слишком тяжелым.
Финансовые кризисы, как правило, происходят через несколько лет после периода финансовой либерализации, снятия ограничений на процентные ставки и банковские операции либо, как кризис 2007 - 2008 гг., - после периода массовых инноваций в банковском секторе.
|
|
|
Период кредитного роста следует за периодом финансовой либерализации, сопровождающейся появлением финансовых махинаций, которые обычно происходят на рынке недвижимости. Все это приводит к неоправданному росту строительного сектора.
В большинстве случаев в странах, подвергшихся кризису, до его начала действовала система фиксированного валютного курса по отношению к одной из резервных валют. Это связано с тем, что фиксация курса стимулировала приток капитала в страну и приводила к росту зависимости банковской системы от притока капитала. Резкая остановка притока капитала и действия центральных банков по поддержке валютного курса, прежде всего увеличение процентных ставок, являлись одной из причин возникновения банковских кризисов. Практически все страны были вынуждены пойти на девальвацию национальной валюты или перейти на плавающий валютный курс, в результате чего процентные ставки снижались, что способствовало стабилизации банковского сектора. Однако во всех случаях было необходимо предпринимать дополнительные меры по санации банков.
В ходе кризиса реальный объем кредитования (в процентах от ВВП) обычно снижался в среднем на 32% в течение 3 - 4 лет. Исключение составила лишь Южная Корея, где с кризисом быстро справились, и Чили, где на первых порах кредитование формально продолжало расти за счет пролонгации действующих кредитов. В конечном счете это обернулось большими затратами на спасение банков, поскольку кредитование через некоторое время все же начало снижаться.
Причиной снижения кредитования являются как проблемы с ликвидностью, так и рост плохих долгов на балансах банков. Этот рост связан с ухудшением ситуации у заемщиков в связи с девальвацией национальной валюты, особенно при валютной задолженности, банкротством крупных компаний и банков, общим падением спроса и т.д. Пиковый объем плохих долгов в процентах от всех кредитов в среднем составлял 27%.
Почти во всех случаях кризис сопровождается масштабным и достаточно долгим падением ВВП. Среди рассмотренных нами случаев падение ВВП в среднем составляло 6,3% и продолжалось 1 - 2 года (исключение составляет Норвегия, которой удалось избежать падения). Значительное падение наиболее вероятно в тех случаях, когда предкризисные темпы роста ВВП были обеспечены кредитным бумом.
|
|
|
Что касается мер, предпринимаемых для санации банков, то, как показывает опыт, успех зависит не столько от выбранной политики и объема направленных на ее реализацию средств, сколько от качества исполнения - прозрачности и четкости принятия решений, скорости осуществления реформ. Важную роль играет своевременная и реалистичная оценка положения банков и ожидаемых потерь. Программы, в основе которых лежит недооцененное представление о потерях, способны лишь ненадолго завуалировать кризис, и их принятие равносильно промедлению. Кроме того, такие программы усиливают неоправданную нагрузку на бюджет: во-первых, помощь может предоставляться тем банкам, которые уже невозможно спасти, во-вторых, в ожидании последующих программ спасения банки могут продолжать вести рисковую политику и наращивать свои плохие активы, что в конечном итоге выльется в дополнительные затраты для государства.
В странах, где выход из кризиса был более длительным, фискальные затраты на его преодоление были большие и зависели от масштабов самого кризиса. Самый удачный опыт выхода из кризиса, не сопровождавшийся падением ВВП, - в Норвегии, где суммарные фискальные затраты на преодоление последствий кризиса оказались минимальными по сравнению с другими странами.
Как показывает анализ кризисных ситуаций, рост объема плохих долгов - одна из ключевых проблем, возникающих в период банковского кризиса, требующая от государства наибольших усилий для ее преодоления. Во многих странах банки так или иначе пытались скрывать истинный объем плохих кредитов. В странах, где существовало доверие между крупными компаниями и государством (например, в Чили), подобная политика была обусловлена ожиданиями банками того, что государство поможет компаниям выполнить свои обязательства. В Чили с этой проблемой в конце концов успешно справились, но она существенно удорожила программу санации банковской системы.
|
|
|
От успеха проводимой финансовой политики зависит состояние экономики после выхода из кризиса. Средний рост ВВП в некоторых странах после кризиса составлял 4,4% в год. Минимальный рост после восстановления был в Японии. Сегодня принято считать, что это связано с промедлением японского правительства в принятии действенных мер по санации банков.
Роль государства в разрешении банковского кризиса
Изученный нами опыт разных стран показывает, что при решении задач по выходу из кризиса прежде всего нужно провести быструю оценку будущих потерь с использованием различных сценариев развития событий и создать стимулы для банков в короткие сроки очистить балансы от плохих активов и рекапитализироваться с использованием государственных и частных средств. Дополнительно может потребоваться расширение государственных гарантий для предотвращения паники и введение программ по реструктуризации долгов заемщиков.
Программы санации банков весьма дорогостоящие. Затраты оказываются больше в тех случаях, когда на первых этапах возникновения проблем в банковском секторе государство содействует банкам в том, чтобы отсрочить разрешение проблем и часть их перенести на будущее. Ослабление норм регулирования и пролонгация плохих кредитов в таких случаях ведут к коллапсу банковской системы и накоплению будущих потерь. Гораздо более эффективной является политика быстрого признания плохих долгов и стимулирование банков к тому, чтобы они стремились от них избавиться.
Существуют три модели поведения государства во время кризиса, взятые из опыта разных стран.
Первая модель - быстрая и реалистичная оценка потерь. Это действия правительств Скандинавских стран в начале 90-х гг., в том числе кризис 1991 г. в Финляндии.
Стратегия по выходу из кризиса в этих странах включала в себя национализацию крупнейших банков, которая оказалась крайне эффективной с точки зрения быстроты выхода из кризиса и размера затрат. Кроме национализации, в Швеции и Финляндии были созданы компании по работе с плохими долгами и введены гарантии по банковским обязательствам. Хотя стратегии всех стран оказались успешными, в качестве положительного примера можно отметить программы, реализованные в Швеции, при этом внимание акцентируется на успехе национализации и создании "плохого" банка. Однако, ссылаясь на этот опыт, важно помнить и учитывать две особенности экономической ситуации Швеции в годы кризиса:
1) два национализированных банка составляли 90% банковских активов, и 98% помощи государства пошло именно на их спасение;
|
|
|
2) работу "плохого" банка значительно упрощал факт владения государством на тот момент всеми проблемными активами, и благодаря этому не возникал вопрос оценки их стоимости. Кроме того, возможно, эта мера не была решающей для успешного выхода из кризиса.
Одновременно, как показывает пример Норвегии, при сравнительно небольшом объеме плохих активов преодолеть кризис можно и без создания специальных структур для работы с ними (при этом плохие активы в Норвегии составляли больший процент от всех займов, чем в Швеции - 16% и 13% соответственно). Скорее всего, именно благодаря решению отказаться от создания "плохого" банка суммарные издержки на выход из кризиса в Норвегии оказались меньше.
В одном эффективность стратегии Швеции и других Скандинавских стран не подлежит сомнению и остается актуальной во всех ситуациях - это следование стратегии быстрой и реалистичной оценки потерь, то есть первой модели поведения государства. Благодаря таким действиям проблемы удалось выявить на самой ранней стадии и доверие к банковской системе страны было быстро восстановлено.
В целом успех политики Скандинавских стран по выходу из кризиса связан с оперативным принятием решений.
Вторая модель - это опыт Чили и Кореи, где проблема плохих долгов во время кризиса стояла куда более остро, чем в Скандинавских странах в 90-х гг. Поэтому для второй модели особенно важно создание действенной программы по выходу из кризиса. Из проанализированных эпизодов Чили и Корею мы выделили в отдельную группу.
Чили удалось избежать национализации, сохранить платежеспособность банков и создать у них стимулы для выявления и работы с плохими долгами с помощью программы временного выкупа долгов по номинальной стоимости. Часть долга (до 150% банковского капитала) выкупалась за наличные средства, которые банки могли использовать для платежей по обязательствам центрального банка, на оставшуюся сумму они должны были приобретать у центрального банка неторгуемые долговые расписки, по которым выплачивался 7%-ный купон. Оставшуюся часть долга (до 350% банковского капитала) центральный банк покупал за беспроцентную долговую расписку. Обязательства выкупа долга включали 5%-ный платеж на сумму, полученную в виде наличности, и беспроцентный платеж на сумму, оплаченную центральным банком долговой распиской. Таким образом, очередной обмен платежами по долговой расписке и обязательству выкупа долга, купленному центральным банком за наличность, выглядит следующим образом:
- погашение центральным банком 5% принципала (номинальная стоимость плохого актива);
- процентный платеж центрального банка по выкупленной за наличность долговой расписке в размере 7%;
- выкуп банком 5% доли плохого актива;
- процентный платеж по выкупленному за наличность плохому активу в размере 5%.
В качестве положительных сторон в этой программе можно отметить отсутствие необходимости в оценке стоимости актива - она не играет роли с точки зрения центрального банка, поэтому актив выкупается по номинальной стоимости (лучший для банка вариант). Долговая расписка на балансе требует меньшего обеспечения, чем плохой актив, то есть помогает банку сохранять платежеспособность. Постепенный выкуп актива дает банку время и возможность собрать необходимые средства под его обеспечение. Обязательство выкупать актив создает стимулы для эффективного управления им.
Тем не менее затраты на выход из кризиса в Чили оказались весьма высокими. В частности, были большими издержки на программы помощи заемщикам, это связано еще и с тем, что первому принципу Чили следовала лишь наполовину. Реалистичная оценка (в программе по выкупу долга могли участвовать только потенциально жизнеспособные банки) была произведена с промедлением, и программа была введена уже после того, как банки накопили внушительный объем плохих кредитов (максимальный среди рассмотренных случаев).
Корея также справилась с проблемой плохих активов и лишь частично национализировала банки благодаря созданию корейской компании по управлению активами (ККУА), регламент действия которой был четко определен. В отличие от Чили Корея выкупала плохие долги по стоимости существенно ниже балансовой, что способствовало возникновению частного рынка плохих долгов. Дефицит капитала, образовавшийся в результате продажи долгов по цене ниже балансовой, был восполнен за счет рекапитализации с использованием средств государства. Затем ККУА применяла разнообразные инструменты избавления от активов.
Залогом успеха программы явилось жесткое следование первому принципу - при принятии решения о жизнеспособности банка в Корее применялась специально разработанная схема, учитывающая мнение нескольких комиссий, включавших независимых экспертов. При этом немаловажно, что решение о жизнеспособности банков было принято единовременно и, в отличие от Чили, без промедления. Благодаря оперативной оценке потерь выход из кризиса произошел быстрее и обошелся значительно дешевле, чем в Чили.
Помимо поддержки банковского сектора обе страны принимали меры для оказания помощи заемщикам. В Чили государство спонсировало реструктуризацию долгов, в Корее были разработаны программы реструктуризации и Соглашение о реструктуризации кредитов малому и среднему бизнесу, которое подписывали кредитные организации.
Третья модель поведения государства в период кризиса представлена Мексикой, Индонезией, Японией и Аргентиной, политика выхода из кризиса которых оказалась не такой успешной. Причина неуспеха, несмотря на несхожесть ситуаций во всех этих странах, лежит именно в пренебрежении двумя упомянутыми выше принципами (хотя в Аргентине и Индонезии ситуация осложнялась еще и политическим кризисом).
В конечном итоге все перечисленные страны либо вообще не смогли найти эффективных инструментов избавления от плохих долгов, либо сделали это слишком поздно. Банковский сектор в большинстве из них долго оставался слабым, а экономический рост возобновился за счет улучшения внешнеэкономических условий.
В заключение следует отметить, что банковские кризисы не являются редкостью в экономической истории. Только за последние три десятилетия было зарегистрировано 98 банковских кризисов.
Многолетняя история банковских кризисов показывает, что успешные программы по преодолению последствий кризиса включают в себя следующие основные составляющие: своевременную оценку плохих активов и создание стимулов для банков к быстрому избавлению от них, а также рекапитализацию банков. В зависимости от ситуации в стране дополнительно могут понадобиться меры по расширению государственных гарантий, увеличению количества каналов предоставления ликвидности и поддержке процессов реструктуризации задолженности заемщиков.
Конкретные формы реализации базовых принципов санации банков отличаются в разных странах: часть государств национализирует банки, выделяет из национализированных банков плохие активы и создает государственные компании по их управлению. Другие страны практикуют выкуп плохих долгов у частных банков (в отдельных случаях - на условиях обратного выкупа), а затем компенсируют недостаток капитала за счет государственных средств, что позволяет избежать полной национализации банков. В ходе текущего мирового финансового кризиса в ряде стран используется схема с предоставлением государственных гарантий по плохим активам, но ее эффективность по сравнению с другими подходами пока еще не доказана. Опыт показывает, что конкретный набор инструментов, используемых для выхода из кризиса, не столь важен. Важно то, насколько последовательно используемая политика позволяет реализовать основные принципы: признание плохих долгов и ликвидацию их в комплексе с рекапитализацией.
В России на сегодняшний день проблеме ликвидации плохих долгов пока еще не уделялось должного внимания. В то же время наблюдается ускорение темпа роста просроченных кредитов. В связи с этим для повышения эффективности государственной политики по предоставлению поддержки банкам необходимо провести оценку потенциальных потерь в банковском секторе. Изучение международного опыта наверняка поможет создать инструменты по стимулированию банков к ликвидации плохих долгов.
|
|
|
